4.督察目的方面
中央生态环境保护督察的目的不是追责,而是标本兼督,促进经济发展与生态环保相协调。督察的主要重点目前倾向于生态环保认识是否到位、环境质量是否达标、生态破坏是否恢复、矿山开采是否破坏环境、是否侵占自然保护区、产业淘汰是否执行到位、污染事件是否有效处理、追责是否彻底、环保基础设施是否按期完成、机构是否健全、执法是否积极、联防联控是否顺畅、整改是否到位等问题。中央生态环境保护督察回头看重点盯住督察整改不力,甚至“表面整改”“假装整改”“敷衍整改”等生态环保领域形式主义、官僚主义问题。总的来看,既有督标之举,也有督本之措,但是,督本的色彩即促进绿色发展的内生动力需要加强。
5.问责对象与层级方面
在问责对象与层级方面,在中央层面,截至目前,追责中央部委及其干部的情况基本没有发生,要求中央部门结合问题改进政策也没有机制性的要求。在地方层面,被处理的干部层级已有明显提高,最高涉及省级干部。如在第一轮督察中,山西省问责1071人,其中厅级干部22人;湖南省追责1950人次,其中厅级干部28名,得到社会肯定。但是,问责的领导干部中,部门副职和地方副职居多,部门正职和县级党政主官被追责的比例有一些,但是市级党政主官被追责的少见。如在第一轮中央环保督察组移交问题追责中,江苏省有3个县委书记和3个县长被问责,但没有问责市长和市委书记;湖北省问责221人,涉及一些县长、县委书记和厅长,但也没有问责市长和市委书记。而地方是否真正重视环境保护,市县级特别是市级党政主官是关键,对其追责不严,必然导致环境保护的压力传导层层衰减,出现虚假整改、敷衍整改和拖延整改的现象。目前在基层,把市县级党政主官作为督察问责重点的呼声很高。一些基层官员在被问责后叫屈,主要的原因是其职责与权力不匹配,而且部门接的监管任务越多,暴露的问题越多,就越容易被问责。需要建立问责法定原则,为想干事、真干事的环保铁军减轻思想压力。
二、中央生态环境保护督察的现实转型
在生态文明新时代,面对新的生态文明建设目标和新的任务,中央生态环境保护督察制度的实施呈现了一些新特点。具体来讲,在以下几方面正在出现一些转型或者变化。
从督察功能来看,中央生态环境保护督察从注重生态环境保护向促进经济社会发展与环境保护相协调转型,推进了国家和各地的高质量发展。2016年起始的中央环境保护督察,因为涉及历史积累环境问题的解决,涉及的主体众多,涉及的利益纷繁复杂,面对的社会质疑声音不小,遇到的各方面阻力也不小。但是督察工作顶住了压力,经过三年多的工作,生态环境质量得到明显的改善,经济质量也得到一定的提升,如在对“散乱污”企业的环境整治中,环境友好型企业就占有了更大的市场份额,经济效益不断提高:2017年我国GDP实际增长6.9%,企业利润增长21%;2018年我国GDP实际增长6.6%,全国税收收入比上年增长9.5%。可以说,中央生态环境保护督察解决了以前环保法律实施过软的问题,促使生态环境保护真正进入“五位一体”的大格局。此外,中央生态环境保护督察组从2018年起就反对“一刀切”,禁止采取简单粗暴措施。生态环境部和一些地方党委和政府针对督察整改出台了禁止环境保护“一刀切”的工作意见和意见,要求各地把握生态环境保护的工作节奏,严禁“一律关停”“先停再说”等敷衍整改的应对做法。这些措施,有利于经济社会和生态环境保护的长远协调共进。
从督察事项来看,中央生态环境保护督察从侧重环境污染防治向生态保护和环境污染防治并重转型。2016年至2017年,尽管中央环境保护督察组通报了包括填海、破坏湿地、侵占自然保护区搞建设、在自然保护区开矿、生态修复措施缺乏、破坏林地、河道采砂在内的生态破坏案件,关注了生态保护,但是总体来看,通报的事项中,环境污染防治事项偏多,如水环境质量和空气质量、污水处理设施配套管网建设、工业园区环境污染,区域性行业性环境污染、规模化畜禽养殖场污染、城镇垃圾处理、饮用水水源地保护等问题,主要的原因可能是环境保护部的主要职责偏重于污染防治。2018年3月,国家开展机构改革,生态环境部成立。2018年8月,中央环境保护督察更名为中央生态环境保护督察。研究发现,此后一些地方的中央生态环境保护督察反馈意见中,生态保护内容所占的比重增多,如2018年10月16日,中央生态环境保护督察组对江西省委、省政府的反馈意见除了继续关注2016年中央环境保护督察提出的“稀土开采生态恢复治理滞后”问题外,还专门设置一段“流域生态破坏问题突出”评价当地的生态破坏问题。
从督察模式来看,中央生态环境保护督察从全面的督察向全面督察与重点督察相结合转型。2016年-2017年开展的第一轮中央环境保护督察,前无古人,目的之一是通过社会举报、现场检查、空中遥感、地面监测等方式,发现暴露历史积累和现实存在的环境污染和生态破坏问题,发现产业结构和工业布局问题,所以督察组反馈的内容是全方位和多层次的。到了中央生态环境保护督察回头看阶段,因为有第一轮督察所获得的全面的资料,督察的针对性就强一些,针对已发现问题的点穴式和紧盯式督察色彩就浓厚一些,如2018年中央生态环境保护督察组在江西开展督察“回头看”时,就围绕该省制定的督察整改实施方案开展针对性督察,针对江西省提出到2017年底基本完成48个县污水处理设施及配套管网建设,督察组随机抽查景德镇浮梁县、上饶婺源县、鹰潭余江县等地污水处理厂,发现进水化学需氧量浓度均低于排放标准;鹰潭市新城区污水管网建设滞后,信江新区污水处理厂“清水进、清水出”,月湖新城污水处理厂大量生活污水直排;萍乡市生活污水处理能力严重不足,大量溢流污水直排河道。紧盯关键问题,能够促进地方补齐基础设施建设的短板和产业结构的调整。2019年启动的第二轮中央生态环境保护督察工作,仍然围绕中央和各省市制定的污染防治攻坚战行动计划和方案,采取针对性的督察;仍然针对重点国有企业开展生态环境保护督察,让国有企业在社会主义制度下整体发挥生态环境保护的领跑者作用,以点带面,提升所有企业在新时代的守法水平。
从督察方式来看,中央生态环境保护督察从监督式追责向监督式追责和辅导性辅助并举转型。中央环境保护督察自启动以来,发现了一大批生态环境问题,并追责了一大批领导干部,这对于地方提高生态环境保护的意识和责任感很有必要。但是一些地方在督察后反映,一些生态环境问题的产生原因是地方环保人才缺乏,能力建设滞后,科技和管理能力不足,地方发现不了问题,即使发现也难以解决问题。他们希望中央能够帮助地方充分发现本地的问题、分析问题产生的原因,并提出解决问题的具体对策。只有这样,各地今后才能不犯同样的错误,各地干部才能不被稀里糊涂地追责。针对这个现象,从2017年10月起,环境保护部把中央环境保护督察和大气污染防治专项督查相结合,研究大气环境质量改善途径和重污染天气应对措施,派出队伍下沉到京津冀大气污染传输通道的“2+26”城市,帮助制定大气污染控制的“一市一策”。如2018年11月26日,陕西省韩城市召开大气污染防治“一市一策”跟踪研究项目启动暨冬季污染防治攻坚工作推进会,对全市大气污染防治“一市一策”驻点跟踪研究进行安排部署,国家大气污染防治攻关联合中心的专家们就参加了会议。从目前来看,辅导性措施的采取得到了地方的欢迎,地方官员和企业阶层对中央生态环境保护督察的报怨情绪有明显弱化。
从督察重点来看,中央生态环境保护督察从着重纠正环保违法向纠正违法和提升守法能力相结合转型,既治标,也治本。地方出现的一些生态环境问题,表面看来是企业的违法问题,但从深层次看是地方政府的生态环境保护基础设施建设滞后问题。2016年开始实施的中央环境保护督察既指出各地的环境违法违规、环境执法松软、环境质量不达标等环保违法违规现象,也按照“水十条”的部署,对各地污水处理设施建设的情况开展通报。如对广西壮族自治区的督察反馈意见就指出,全区环保基础设施建设滞后,36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。区域污水处理设施的建设属于提升守法能力的治本事项,可见,反馈意见不仅关注治标,还考虑治本。在第一轮督察后,各地的污水处理设施建设进展普遍得到提速。到了中央生态环境保护督察回头看阶段,督察意见指出的空间开发格局优化、产业结构调整、淘汰落后产能、产业区域布局、垃圾收运和处理、淘汰“散乱污”企业等治本事项,比重有所增加,体现了治标与治本并重,如2018年10月中央生态环境保护督察组对江苏的反馈意见,除了关注污水处理设施的建设外,还专门拿出一部分指出“产业结构和布局调整不够到位”,从根本上提升解决工业环境问题的能力。各地制定的整改方案既包括对整治违法违规的治标措施,也包括如何长效地保护生态环境的治本措施。