摘要:从督察功能、督察事项、督察模式、督察方式、督察重点、追责对象、督察规范化、督察体制来看,中央生态环境保护督察正在实现转型,从督促地方端正生态环保态度、打击生态环境违法、营造良好守法氛围为主要任务的阶段,步入增强生态环保基础、提升绿色发展能力、促进高质量发展为主要任务的阶段。中央生态环境保护督查制度对于生态环保和经济社会高质量发展作用巨大,但也存在一些问题,如督察缺乏法律层面的依据;人大、纪检监察委等作用有待加强;国家自然资源督察与中央生态环境保护督察的关系需要理顺;督标督本并举,但督本不足;问责层次需要提高。建议加强国家法律与党内法规的衔接,明确法治依据;将环保法律巡视纳入中央生态环境保护督察;建立督察中央部门的机制;设立专门的中央自然资源督察制度或者将自然资源督察纳入中央生态环境保护督察中;重点督察地方经济和环境保护可持续协调发展的情况;适度增加对市县级党政主官的追责。
一、中央生态环境保护督察的历史贡献与现实困境
为了实施生态环境保护党政同责的体制、制度和机制,让地方各级党委和政府真正重视生态环境保护,扭转生态环境保护形势恶化的趋势,中共中央、国务院于2016年1月启动了中央环境保护督察机制。中央环境保护督察于2018年8月被改名为中央生态环境保护督察。中央环境保护督察和之后的中央生态环境保护督察同属生态环保的政治巡视和法治巡视,规格高,面对现实的环境问题敢于碰硬,对一些地方党委和政府甚至作出了形式主义、官僚主义、假装整改、敷衍整改、拖延整改、甩手掌柜等定性,措辞之严厉,历史罕见。第一轮督察问责了1.8万多人,解决了8万多件人民群众身边的生态环境问题。2018年6月,中央环境保护督察回头看启动,第一批督察回头看追责6219人,推动解决了3万多件生态环境问题。中央生态环境保护督察制度实施至今,已有三年多,成效巨大,如在全国338个地级及以上城市中,PM2.5平均浓度2016年比2015年下降9.1%,2017年比2016年下降6.5%,2018年比2017年下降9.3%。2019年上半年,北京等地区的下降幅度也比较大,平均浓度达到46微克每立方米,创历史同期最好水平。总体上看,我国生态环境保护从认识到实践正发生历史性、转折性、全局性变化。
中央生态环境保护督察制度的实施取得如此大的成效,主要的原因是坚持了“四个不变”,即坚持党中央对生态环境保护督察的坚强领导不变,坚持改善生态环境质量和为绿色发展保驾护航的目的不变,坚持治标与治本结合推进经济社会发展和生态环境保护相协调的方式不变,坚持环境保护党政同责、一岗双责、失职追责、终身追责的原则不变。
当然,中央生态环境保护督察也面临一些困难与问题,具体表现在以下几个方面:
1.法治依据方面
在督察的法治依据方面,中央生态环境保护督察依据的是中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《环境保护督察方案(试行)》,因为涉及中国共产党的党务,环保法律法规不宜对中央生态环境保护督察作出全面和细致的规定。一旦督察认定地方党政机关及其有关领导干部有责任,应按照中共中央、国务院印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》追究相关的党纪、政务和法律责任。对于行政监管人员法律责任的认定,《环境保护法》等国家环保法律法规有明确的规定。地方党委在地方环保事务中属于决策者和监督者的角色,地方政府属于在党委领导下环保工作的推进机构,因此,对于党务人员是否违规和如何追责,需要作出规定。目前的规定见于《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。该办法既属于党内法规,也属于行政法规性文件,不属于国家法律,而国家的法律基于角色限制,不可能认定党员是否尽职履责,更不可能对党务干部如何追责作出细致规定,所以迫切需要加强党内法规和国家立法的衔接,通过两者的衔接来实现责任追究的互助法治效果。
在整改的法治依据方面,一些地方反映如下问题:一是督察整改的一些事项,如企业内部并不造成环境污染的物质堆放混乱现象,法律并没有界定为违法行为,没有规定处罚措施,但是在实践中往往被纳入督察追责的范围。二是整改缺乏统一的标准,容易产生分歧,如矿山企业恢复原状的整改,是拆毁建筑物还是要进一步修复生态?没有明确的规定;环境整治要恢复到什么程度才算合格?也没有明确的规定。因为缺乏标准,有的地方领导害怕被追责,一声令下就把一批企业停产甚至关闭了,社会影响较大。因此,为了提高督察的规范性,需要立法明确哪些属于督察事项,哪些仅属于意见事项。
2.督察主体与督察对象方面
从参与主体来看,目前参与中央生态环境保护督察工作的机构包括中共中央办公厅、国务院办公厅、生态环境部和其他相关部委等。根据督察的组成、程序和追责情况来看,全国人大、中纪委(国家监察委)的角色作用需要加强。在人大的督察参与方面,中共中央办公厅于2018年10月印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》,要求强化各级党委统筹协调,严格控制督查检查总量,切实减轻基层负担。目前全国人大在推行环境保护法律巡视,而中央生态环境保护督察属于中国特色社会主义法治巡视,两者的关系需要协调。在中纪委(国家监察委)参与方面,以下监督作用需要进一步发挥:一是及时发现和纠正中央生态环境保护督察中不规范化履职的行为,防止出现违纪违规现象;二是发现和查处地方党委和政府不重视生态环保的政治问题,发现和查处党政领导干部生态环保违纪违法的行为;三是发现生态环保领域官商勾结、国有企业内部腐败等问题的线索,开展针对性的打击。
从督察对象来看,目前包括地方各级党委、政府及中央与地方管理的企业。地方普遍建议,为了促进中央部委之间有关生态环保的政策更加协调,中央部委的政策制定更符合地方的实际,中央部委更支持地方生态环保监管能力和污染防治能力建设工作,需要启动中央部委的生态环保监督。如地方关于养猪的困境就是一个典型的例证。
3.督察领域方面
从督察的领域来看,2016年以来,中央环境保护督察组通报了一些填海、破坏湿地、侵占自然保护区、在自然保护区开矿、破坏林地等案件。中央生态环境保护督察的主体是中共中央和国务院,办公室设在生态环境部,生态环境部负责日常的工作。而按照现行法律和国务院的授权,自然资源部接替原国土资源部、原国家海洋局代表国务院开展国家国土资源督察、国家海洋督察,自然资源部下属的国家林草局接替原国家林业局开展的林业督察,形成了综合性的国家自然资源督察制度。中编办2018年8月印发自然资源部“三定”方案,巩固了上述督察体制,设立了国家自然资源督察办公室。2018年6月,自然资源部作出了几起侵占农地、破坏林地、填海造地、侵占湿地等案件的督察通报。其中,破坏林地、填海造地、侵占湿地也是中央生态环境保护督察的范围。因此有必要理顺两项督察的关系,克服多头督察的现象。