我们说垃圾分类是一种制度,是一种手段,其根本目的是通过垃圾分类达到“一减二降三提升”的目标。其中,“一减”是指减少进入后端处理(包括填埋场和焚烧发电厂)的垃圾量;“二降”是指降低人均垃圾产生量和垃圾清运量;“三提升”是指提升资源回收利用率、提升环境质量、提升居民文明素质。核心是减量,即减少进入填埋厂和焚烧发电厂的垃圾量。
为达到这个目的,就只有两种方法:一是尽可能减少垃圾的产生,二是对已产生的垃圾尽可能的分类回收再利用。
因为垃圾具有广泛性,即各行各行、每人每天都产生垃圾,也是典型的社会治理问题。
垃圾分类立法就应该面向垃圾管理全主体,包括政府、市场、社会、公民,要明确规定这些主体各自的权利、义务,落实各自减少垃圾以及垃圾分类的“共同带有区别”的责任。
同时,还要面向垃圾的“全生命周期”管理,从设计、生产、运输、消费、收运等各环节入手,做到减少垃圾的产生和循环利用。比如减少过度包装、拒绝一次性产品的使用、减少浪费、使用可循环的材料等。
目前,我国《固体废物防治法》已涵盖这些方面的内容,关键是如何将这些规定落实到实处、具有可操作性,这是地方垃圾分类立法要考虑的,而不能仅盯着垃圾本身,这需要系统思维。
二、在现阶段,立法的重心应该放在“产业链”的建立上。
现阶段,个人觉得,垃圾分类立法应该首先放在垃圾分类处理“产业链”的建立上。
大家知道,垃圾分类是一个庞大而复杂的社会系统工程,它牵扯的面很广,涉及的要素也很多。
但概括起来主要是两大块,一个是产业端,另一个就是居民端。实践已经证明,居民端这一块,如果方法得当,还是比较容易办到的。这次上海垃圾分类,就清晰的证明了这一点,大部分居民还是很主动和积极参与垃圾分类工作的。
有专家说,垃圾分类在中国这么多年不成功,是因为居民的素质低,这不是根本原因,居民“不背这个锅”。
这么多年的实践和咨询发现,垃圾分类真正的、最大的阻碍应该是来自产业端。根本原因是,我们现有的很多垃圾处理的制度设计、制度安排和垃圾分类是不配套的,甚至是矛盾和冲突的。
目前,我国绝大部分城市,垃圾“产业端”主要存在下面三个问题:
第一,垃圾的投放、收集、运输和处理基本都是混合的
由于历史的原因,我国生活垃圾的投放、收集、运输和处理基本都是混合的。原来的体制和机制都是与混合垃圾收集、处理相匹配的、也可以说是为混合垃圾服务的,这在原来垃圾处理“无害化”的目标下,是合理的。但现在要做垃圾分类了,“垃圾分类”与“垃圾处理”虽然只有两个字之差,但却是质的变化、天壤之别。相关制度需要重新系统性的设计和战略性的变革,而不是在原有的制度框架里“修修补补”。
第二、垃圾的收集、运输、处理等各环节由不同的主体参与
也是历史遗留的原因,现在,我们很多城市垃圾的收集、运输、处理以及回收、保洁等环节,都是由不同性质的单位、不同的人群操作,“碎片化”现象十分严重。这里面有太多的利益主体,包括物业公司、保洁人员、废品回收人员、垃圾清运队、拾荒者、环卫公司、填埋场、焚烧发电厂、厨余垃圾处理厂等等,这些相关企业或个人都在“争垃圾”。一方面因多个利益主体的参与使得不同主体相互之间因利益关系难协调,导致垃圾收、运、处理及回收等各个环节脱节,难以有效地做好垃圾分类工作。
另一方面,垃圾中可回收、有利益的部分都被个人或小团体拿走了,而没有回收价值的、对社会环境有危害的物品却被甩给了社会和政府,从而加大政府财政的负担,从而使垃圾分类这项工作不可持续。
第三、收集、运输、处理等各环节都是按垃圾量付费或补贴的。
最重要的一点,目前我国城市垃圾的收集,运输、处理各环节,都是按照垃圾的产生量来补贴的。这在原来的路径和环境中,是正常的也是合理的。但如果这个补贴制度或者说补贴机制不改变,中端的收集、运输和后端的处理都没有做垃圾分类的动力,甚至还是阻力。为什么呢?因为我们做垃圾分类最根本的目的是减量化、资源化,也就是说垃圾分类做得越好,进入中端收集、末端处理的垃圾量也就越少,相应的,这些企业的收入就自然越少。