垃圾焚烧发电厂难逃“邻避效应”？四个案例给你答案！

为有效解决大中型城市“垃圾围城”问题，生活垃圾焚烧发电厂（下称“焚烧厂”）成为了大中城市和特大城市建设生活垃圾终端处理设施的首选。十九大明确提出了当前我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，把“人民对美好生活的向往”作为奋斗目标。因此，在焚烧厂建设运营过程中仅仅规避“邻避效应”已不能满足社会发展的要求，2016年住建部等四部委联合发布了《住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》首次明确要求变“邻避”为“邻利”，构建焚烧厂与居民、社区的利益共同体，“邻利型”焚烧厂是未来发展的主流。

李昕璠等初步探索了项目管理的体制创新、机制创新和模式创新的理念，首次提出要对垃圾焚烧项目管理进行顶层设计，化“邻避”为“邻利”。陈玉兴针对垃圾焚烧发电厂规划及运营管理所引起的各种邻避冲突，全面分析其产生的原因及解决的措施策略，为建构科学发展的全新局面奠定基石。甘洁、郑卫、高军波、毕蕾等分别以杭州九峰、北京六里屯、番禹、宁波明州4座生活垃圾焚烧发电项目为例，探索了邻避设施供给模式的构建方式。目前国内暂无生活垃圾焚烧厂在邻利化运营管理模式方面的研究。笔者通过深入调研初步实践“邻利”型转变的先进焚烧厂，研究焚烧厂与利益相关方（政府、周边产业和社区居民）的互动方式，总结并完善焚烧厂的运营管理模式，提出“邻利”化顶层设计，对未来的运营管理具有指导作用。

1.国内焚烧厂“邻利”互动不足

国内目前的焚烧厂建设运营仍处于规避“邻避效应”阶段，尚未系统性地形成“邻利”的整体发展思路。

从带动产业发展的角度看，由于“邻避效应”国内焚烧厂往往只能被落址在城市郊区，厂址周围功能单一，上下游产业缺乏。焚烧厂与相关产业的互动仅停留在简单的炉渣回收利用层面，产业链条单一。而焚烧厂优质的余热资源挖掘深度不足，无法形成以“热电联产”为核心的产业集聚效应，焚烧厂的产业带动作用无法充分发挥。

对社区和居民而言，焚烧厂对外开放主要以设立环保教育基地、接待居民、学生和社会团体参观、安装公示牌公示排污信息、解决投诉和科普教育等被动开放为主，缺少与周边社区居民主动沟通交流的渠道和意识。社区居民因片面舆论形成的固有印象和相关知识的缺乏，普遍担心焚烧厂对身体健康、固定资产价值产生影响，与焚烧厂仍处于对立阶段，难以建立二者间的“邻利”关系。

从政府的管理职能来看，环卫部门负责生活垃圾的收集、运输和处置，环保部门负责焚烧厂污染物排放监督和处罚。目前焚烧厂与政府的互动也仅停留在为政府提供服务和接受政府监管的初级阶段，缺乏主动对接政府部门需求、主动应对突发问题的意识。

因此，目前焚烧厂的运营管理“邻利”方式单一、覆盖面窄、深度不够，与政府的互动不足，还无法与周边产业、社区居民形成紧密联系的利益共同体。

2.先进生活垃圾焚烧发电厂的运营模式

为了增进对“邻利”运营管理模式的了解，笔者深度调研了广州佛山南海生活垃圾焚烧发电厂（下称“佛山南海厂”）、常州新北生活垃圾焚烧发电厂（下称“常州新北厂”）、广州李坑生活垃圾焚烧发电厂（下称“广州李坑厂”）和成都祥福生活垃圾焚烧发电厂（下称“成都祥福厂”）。这4座焚烧厂的污染排放要求都高于国家排放标准之上，其中常州新北厂更是以国际上最严格的欧盟2010排放标准运营，实现超净排放。4座焚烧厂在不同的区位条件、项目背景下，以不同的运营管理思路取得了成功。笔者初步探索了这4座焚烧厂和其利益相关方的互动关系，总结成4种运营管理模式。

2.1佛山南海厂———全产业链式

2.1.1概况

佛山南海厂位于佛山西站枢纽片区的环保产业园内，以BOT形式投资、建设、运营，占地30.67hm2，现处理能力为3000t/d，远期达4500t/d。佛山南海厂1km内有3所高等教育机构，1~2km内有1处居民小区，与周边高校及居民小区形成邻利关系，是国家住建部推荐的“达到国际先进水平的垃圾焚烧发电项目”，2018年1月作为城市生活垃圾处理模式标杆参与央视第二季《生态文明启示录》摄制。

2.1.2全产业链式

佛山南海厂以“综合环境服务全产业链”为核心，以政府、居民与第三方检测机构的三通道共同监督为基础，形成产业联系紧密，政府整体外包的管家式运营管理模式（图1）。

佛山南海厂与其上下游静脉产业和周边高校均形成邻利互动的关系（图2）。一方面，佛山南海厂采用“前端压缩转运-中端垃圾处理-末端产出物质综合处置”的全产业链模式，由单一企业法人经营。与餐厨垃圾处理厂、污泥干化处理厂、飞灰处理厂、渗沥液处理厂等统筹布局，形成余热利用、中水回用、资源共享的深度融合互利关系，打破各处理环节的孤岛，通过协同效应大大降低了综合成本。另一方面，焚烧厂与周边高校（轻工职业技术学校）达成合作，为高校提供实习就业岗位，同时借助高校资源为自身工艺研发提供技术支撑，形成产学研一体化的“邻利互动”关系。

佛山南海厂以全产业链为技术支撑，集约化布局减少土地资源浪费，为政府提供全生命周期的垃圾处理服务，减轻政府负担。

南海区采用严格的三通道监管体系，有效控制污染排放，保障信息公开透明。首先，区住建部门委托第三方检测机构常年驻园监督并对垃圾处理各环节进行综合考评，执行按分罚款的监督制度。其次，佛山南海厂严格落实环保部“装、树、联”三大任务。安装污染源监控设备实时监测污染物排放情况，在高等教育机构内和厂区门口树立显示屏实时公开污染排放数据，焚烧厂自动监控系统与环保局联网强化环境执法监管。最后，由佛山南海厂所在街办设置安全员岗位，为当地居民提供独立自主的监督渠道，增加公信力。

2.2成都祥福厂———产业互动式