PPP项目,原本是政府和社会资本以共赢为出发点所进行的市场化合作。但在实际情况中,政府作为PPP项目的甲方,是合同的起草者、制定者,对该项目有着较高的话语权。双方地位的悬殊使得整个合作过程都伴随着未知的风险,主要表现在以下几个方面:
1.最痛点:政府靠信用进行融资,却缺乏兑现承诺的信用
由于基础设施建设作为地方政府最重要的职责之一,但目前各地过高的政府债务已经不足以支撑政府提供基础设施建设来满足地方发展,因此,一些地方政府官员会通过PPP项目来显示其政绩,以政府信用进行融资,也就是借钱来发展。
但是PPP项目往往周期较长,一旦政府换届,新到任的政府官员首先要面对的就是如何还清上一任政府留下的欠款,不仅费时费力,更难以凸显出自己的政绩,这就导致“新官不理旧账”现象屡有发生。面对这一情况,目前最常见的方法就是一些地方政府直接动用财政收入,将烂尾的PPP项目收购后进行在处理,相当于拿着纳税人的钱去“补窟窿”,使得原本为发展当地基础设施建设的PPP项目变成了地方经济发展的最痛点。
2.最盲点:利益无法共享,风险不能共担
每一个PPP项目都打出“利益共享、风险共担的”的口号,但实际上。政府作为PPP项目参与者,多是以土地、特许经营权等方式进行出资,而企业需要承担投资、建设等大量的资金投入。尽管在我国现行的PPP指导意见中,明确规定企业需要承担建设、财务、运营等商业风险,政府需要承担法律、政策等风险。但是却没有规定一旦发生法律、政策风险该如何处置和应对,这就相当于将风险完全强加给参与企业。一旦情况有变,极有可能导致企业前期的投入化为乌有,这对任何一家参与PPP项目的企业来说都将是一场毁灭的灾难,甚至还会造成企业破产,项目停工等连锁反应,造成严重的社会危害性。
3.最乱点:缺乏对未来发展的预测往往迫使政府改变承诺
由于PPP项目大多集中在基础设施建设,像一些桥梁、公路等。在签订合同时,政府为保障企业在该项目中的收益,会赋予企业一定的特许经营权,承诺在附近地区不在修建类似项目。但现实情况却是,随着社会的不断发展,整个地区对基建的需求日益增加,几年后,政府从大局出发,依然会修建其他类似的基础设施,使得之前投资的企业叫苦不迭。
4.最弱点:法律之外,难免乱象丛生
在我国现有的PPP相关政策性文件中,虽然均有对PPP项目中政府的诚信行为做出相关的规定,但却没有一部专门针对PPP项目的法律文件,缺乏法律强有力的约束,不仅会导致政府的违约成本大大降低,最主要的是根本无法应对目前PPP项目中出现的各类问题。
三、解困之道,在于变革
随着社会各界对个人信用和企业信用建设的呼声越来越高,政府信用也需要引起足够的重视,别让政府的“信”伤了企业和社会的“心”。
1.建立灵活的变通机制是PPP项目能否真正发挥其功效的关键
以保障投资者利益为前提,在现有各参与主体应承担的风险范围内,严格控制投资比例和风险承受能力,特别是在必要时候,政府和企业如何进行风险的再调整,原则上按照将风险分配给有能力承担且能产生最大项目收益的一方,以期共同解决项目收入低于预期、再融资等问题。特别是对阶段性利润分配,需要在项目开始前由参与双方通过充分的协商并达成共识,形成法律约束,一旦违约失信,将予以责任追究。
2.建立上级政府监管下级政府诚信的体制