放眼望去三、四线城市的烂尾工程,其中政府主导企业运作的PPP项目不在少数。何为PPP项目?为何烂尾?又如何救赎?
一、当前先热后冷的PPP项目信用困境
PPP项目,又称3P模式,全称为Public-PrivatePartnership。是指一个国家或地区由政府牵头,鼓励民间资本与政府进行合作,共同进行公共基础设施建设的一种运作模式,最早起源于20世纪90年代的英国。
我国自2013年才开始全面发展PPP项目,此后的4年时间,国务院及各部委共下发200多个文件,鼓励和支持地方政府发展PPP项目,一时间整个行业呈井喷式发展。而从2017年至今,从中央到地方又开始连环出击,对PPP项目进行全面整治,PPP项目由此从热变冷。
究其原因,须从PPP的效能诉求、运作模式和成功的关键谈起。
国家发起PPP项目之初衷,是想通过民间资本的介入,加快地区基础设施建设,更好的推进城市化进程,这本是一种“善意”举措。但在实际运作过程中,作为项目发起方的地方政府,往往以政府信用为担保,试图通过不断吸引社会资本来满足建设PPP项目需求。此番PPP项目的由热变冷,主要是因为:
第一,缺乏长期、连续和有效的政府“背书”;
第二,政府、企业所担负的逐渐累加的财务费用;
第三,政府、金融机构和企业等诸多关联方在项目推进过程中的利益受损。
这三大主因的叠加,导致不少的PPP项目变成烂尾。其中,政府靠不住的“背书”,加剧了金融机构和企业的“退出”。
解困之道在何方?PPP的操作模式,本来就是“舶来品”,让我们看看“他山之石”。
二、欧洲国家PPP项目的成功
PPP项目自上世纪被正式提出后,已被世界各国政府采用并在国内进行推广。目前以英国、德国、土耳其等欧洲国家拥有着较为完善的PPP项目管理运营体系,主要体现在:
1.明细的分工,让政府、企业的“利益”和“信用”更确定
这些国家均把PPP项目明确规定为政府部门和私人部门的一种合作关系,并对资源如何分配、风险如何分担和利益如何共享均有着明确清晰的界定。并且充分肯定私人部门在PPP项目中的地位,明确指出要充分根据社会资本进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,特别是政府应提供的信用和相关服务均细列其中。
2.政府、企业的“利益”和“信用”靠法律来保障
这些国家均对PPP项目有着完善的法律和各项规章制度,使其能够指导和协调政府和社会资本建立行之有效的合作,同时法律明确表示要保护私人部门的合法权益,一旦没有达到预期收益,国家将会对其进行资金补偿。最重要的是,已有的政策性文件会随着时间的推移不断更新,使得在不断完善的法律框架内才能能够更好的保障各方参与主体的利益。
3.第三方监管,让“PPP”项目避风险
这些国家均拥有专门的PPP机构,拥有一定数量的专业人才和较高的专业性。该机构不仅负责审核包括项目目标,协议原则,项目风险,投资比例、执行程序和项目审计等具体的PPP项目流程,还包括对国家PPP相关制度提出参考意见,在整个国家PPP项目中以独立、客观的第三方来监管整个PPP项目。
三、我国PPP项目的缺憾