鉴于传统的资源回收企业的管理与垃圾管理之间存在体制割裂问题,而街道环卫所(站)和垃圾运输车队属于行政性运作,清扫保洁市场化出现诸多问题,建议各区整合国有资源回收企业、环卫所(站)、运输车队等力量,组建自己的国有环卫企业,企业化经营废品回收利用(包括低值可回收物回收利用)、垃圾收运与处理、道路清扫保洁等业务。
3.出台第三方服务管理办法,解决分类服务的资本化难题
出台基于供求均衡的垃圾处理行业定价法,系统确定各种垃圾处理方式的指导价,形成与分级处理相适应的价格级差,确保分级处理的协调性与经济性,以便确定捆绑服务的补贴价格,降低垃圾处理的总成本。根据废弃物利用情况发布低值可回收物回收利用目录,确保低值可回收物形成物流生产力,维持低值可回收物回收利用秩序。鼓励第三方围绕垃圾治理业务开拓相关市场或与相关企业结成联盟,增加利润点,整合利益链,扩大市场规模,保障第三方合理收益。
广州市通过与低值可回收物回收利用捆绑,采用焚烧填埋处理综合单价作为低值可回收物分类、第三方分类服务、回收、运输与利用等一系列捆绑业务的补贴单价,并根据回收利用的低值可回收物量予以补贴,成功解决垃圾分类第三方服务的资本化难题,为财政补贴制度化和施行第三方服务绩效管理奠定了坚实基础。条件成熟时,可整合生活垃圾终端处理设施阶梯式计费、区域生态补偿制度和低值可回收物回收利用补贴办法,上升到法规位阶,进一步强化政府、社会组织、企业和居民的良性互动,推动垃圾治理社会化、市场化和产业化新局面。
4.推进全程综合多元评价监督,切实保障第三方服务的绩效
推动全民监督和第三方全程综合评价,强化政府监管,切实保障第三方服务的绩效。为此,重点做好以下事宜:
一是建立治理目标清单。做好本底调查,合理确定治理要素及其子项的治理目标,保证目标具体、可衡量、可达,与其他目标或事件相关和具有明确的实现期限,为科学考核考评第三方服务绩效和保障第三方的合理权益奠定基础,尤其要注意低值可回收物回收利用量与焚烧填埋垃圾量之间的此消彼长关系。
二是建立第三方信息库。依据资质、人才储备、财务状况、同类业绩和信用等资源筛选企业入库并分类管理,保障足够数量和质量的第三方参与公开招标或竞争性谈判。建立第三方参与程序和进出门槛清单,以营造公平竞争环境。
三是建立第三方回收服务负面清单。完善第三方垃圾分类服务实施细则,建立源头、运输方、回收方、利用方和街(镇)联单制度,建立电子交易暨电子联单与监管平台,禁止在回收量和回收地上造假,禁止区外垃圾偷运至区内,禁止偷排低值可回收物和降低源头分类服务标准。适时公布低值可回收物目录,禁止用高值资源套取低值可回收物回收利用补贴。
四是对重点环节施行第三方综合评价。开展垃圾分类第三方服务、低值可回收物回收和二次分选的决策、规划、设计和运营方案及其实施影响的综合评价,将负面影响消除于萌芽状态。
五是强化招投标和治理过程中程序、绩效、市场负面清单、法律法规标准执行情况、国有资产使用状况等主要内容的监督。建立评价监督信息共享与公开平台,定期发布黑名单,并将黑名单踢出第三方信息库。
六是推进综合执法,强化司法介入,防止相关方相互勾结、非法倒卖和偷排垃圾,维持市场秩序、效率、正义与公平,提高垃圾分类第三方服务和垃圾治理的资源环境、社会和经济绩效。
(四)广州模式倒逼观念改变
一是要从垃圾处理、管理转变为垃圾治理。垃圾是生产生活的副产品,也是生产生活中不可回避且必须妥善处置的东西。长期以来,我们习惯了政府主导的垃圾处理模式,一味追求垃圾消纳。随着垃圾成分日益复杂、垃圾产量增大和公众参与意识的增强,垃圾问题逐渐成为城市管理的重点和难点,重消纳处理、轻管理的弊端日益彰显,政府亟待从垃圾处理主体转换成垃圾管理主体。
但是,垃圾具有典型的社会属性,从垃圾生产、处理到处置的全过程都需要全社会参与和监督,传统意义上的长者式行政强制管理极易造成社会抵触,这就需要政府从垃圾管理思维转换成垃圾治理思维,使垃圾治理为资源环境保护、经济社会发展与和谐社会建设服务,真正成为社会治理不可分割的组成部分。
垃圾治理的研究对象是政府、社会及社会利益相关方之间互动的方式方法,侧重于垃圾社会化处理,包括政府、社会及社会利益相关方之间,及其与科学技术、市场等之间的复杂关系,其目标是均衡消费者利益与社会成本、效率与公平,遏制政府失灵、社会失灵和市场失灵,促进垃圾处理产业化发展。垃圾治理理念尤其关注4个方面:治理体制及其运行机制,政府与社会公众的合适参与,专业化、企业化、社会化与产业化,行业监督规范。垃圾治理讲究政府引导,广泛吸收社会公众参与,强调政府、社会及社会各利益相关方之间的互相依赖性和互动性,依赖社会自主自治网络体系,一切从群众出发,群策群力,综合治理。垃圾治理不仅要评估经济学领域的经济、效率、效益与公平原则,还要评估治理意义下的参与、公开、公平、责任与民主等要求。
垃圾处理和垃圾管理的理念却与之不同。垃圾处理的研究对象是垃圾处理的工艺技术与处理方式,研究内容侧重于垃圾的无害化、资源化和减量化处理方面,属于工程技术领域,目的是提高处理效率与效益、提供社会经济发展所需要的产品和妥善处理废弃物。垃圾管理的研究对象是垃圾治理的行业管理和作业管理,重点研究政府对垃圾治理行业的管理,研究内容侧重于政府干预的方式方法和各种工具与手段,属于管理学范畴,目的是保证垃圾处理行业与作业高效有序发展。由此可见,垃圾治理与垃圾处理、垃圾管理的区别是显著的。
从处理、管理到治理,一字之差,相隔甚遥,难就难在需要政府克服自利膨胀,需要公众回归公共理性,需要企业承担社会责任,把政府主导型垃圾处理模式转变为市场导向型垃圾处理模式,直至政府购买服务型垃圾处理模式。如果不解决政府失灵、社会失灵和市场失灵,垃圾问题永远是阻碍经济社会发展的大问题。
政府与社会公众需要共同正视垃圾的污染性、资源性和社会性,从处理、管理转变为治理,理清治理方法、治理环节、治理要素和治理目的,完善垃圾治理体系,提升垃圾治理能力,既重视治理活动的“经济、效率、效益与公平”,也重视治理活动的“参与、公开、公平、责任与民主”,推动垃圾的全程治理、综合治理和多元治理。
要推动从垃圾产生到处置的全程治理。明晰源头减量与分类排放、收运、物质利用、能量利用和填埋处置5个治理环节及其处理主体、对象、目的、时间、场所和方法等治理要素,形成先源头减量和排放控制、再物质利用、后能量利用和最后填埋处置的分级处理与逐级利用的层次结构和整体协同规律,做到层次分明、先后有序、条理清楚、要素完备、秩序井然和功能可行。
要推动多措并举的垃圾综合治理。坚持“因地制宜、多措并举、以废治废、变废为宝”原则,充分发挥法律、行政、经济、科技等手段,发挥市场的资源配置作用,匹配建设有足够处理能力的逆向物流、物质利用、能量利用和填埋处置设施,实现级间规模匹配和技术、产品、市场、价值共生,整合产业链,降低垃圾处理的总成本和财政补贴,实现垃圾妥善处理和专业化、集约化处理,极大化垃圾治理在资源、环境、经济和社会等方面的综合效益。
要推动社会参与的垃圾多元治理。坚持污染者负责、生产者责任延伸制度、有偿服务、责任与义务对等的原则,立本正源,理清治理主体的责任和义务,建立主体间相对独立又相互促进的分工协作关系,调动社会参与的积极性、主动性、创造性和协同性,强化垃圾治理的决策、决策执行及监管,促进垃圾的处理、管理与服务等业务的融合,保证垃圾得到及时、安全、高效处理,确保治理服务于社会经济发展。
总之,我们应坚持“政府引导、市场导向,分级处理、逐级减量,因地制宜、综合处理,社会自治、注重绩效”的指导原则,分解目标,整合资源,科学定价,扬长避短,开拓创新,保障政府与社会良性互动,实现资源保护、环境保护、经济效益和社会效益相统一,避免政府失灵、社会失灵和市场失灵。为实现此等目标,需要坚持垃圾全程、综合和多元治理。
二是要明确政府与社会公众的分工。依据垃圾治理具有公益性,政府应起到决策、引导、指导、规范监督等作用;依据垃圾治理的社会性,社会应承担执行政府决策的责任与义务;同时,社会也应承担起决策执行的监督任务。政府与社会应各司其职、各负其责和分工协作,确保治理活动的决策、决策执行及监管相对独立与相互促进。
其次,根据权属管理原则,“谁拥有,谁管理,谁负责”,确认管理责任主体。对于已排放的垃圾,已成为“公共资源”,政府是其管理的责任主体,负有妥善处理的责任。垃圾一经排放便成为公共资源,政府就有责任为其找到消纳出路。对于未排放的垃圾,属于排放者的私人物品,排放者是其管理的责任主体,应遵守“污染者负责”原则、“受益者补偿”原则和“生产者责任延伸制度”,负有按社会约定并经政府颁布的规定进行源头减量、分流分类储存、回收、排放与付费的责任,包括产品生产者负有落实生产者责任延伸制度、减小资源消耗和废弃物产量与回收利用产品废弃物的责任。
最后,根据产权、权属、公益性、市场化指数、收益潜力等众多因素,确认政府与社会,及社会各相关方在垃圾治理的具体项目的分工与责任。