背景
环卫PPP项目作为近两年“大热”的一类PPP项目,其实施内容包括垃圾清扫保洁、垃圾分类、垃圾中转、垃圾运输、垃圾终端处理等各个环节。因其初始投资规模相对较低、项目预期现金流稳定、实施效果良好等诸多因素而备受投资人和地方政府青睐。据不完全统计,截止2019年3月31日财政部综合信息平台管理库中有107个环卫项目,占总入库项目数量的1.21%,其中有67.3%的项目已进入执行阶段,项目落地率较高。
作为典型的“强运营”行业,环卫行业高效优质的产出依赖于运营期的项目公司的专业运营与地方行业主管部门的良好监管。考虑到环卫PPP项目往往涉及内容繁多、运营内容细致,客观、全面地实现环卫PPP项目的绩效考核具有一定难度。如此大量的项目进入执行阶段,无疑给地方行业主管部门的监管工作带来一定挑战。下文中,笔者即以个人项目经验,浅谈对环卫类PPP项目绩效考核中的重难点问题的看法。
一、考核内容如何选取
笔者认为:环卫PPP项目的绩效考核内容应与项目本身的运营内容相契合。具体观点如下:
考核内容应全面覆盖运营内容,重点关注项目产出。PPP项目的最终导向是公共服务的优良供给与高效产出。因此项目的产出水平应作为绩效考核的重点予以实施。目前部分环卫项目中,由于技术更新发展,智能环卫系统、垃圾前端分类已广泛运用,项目的产出内容与形式随之多样化与复杂化。相信未来随着现代技术的进一步发展,将有更多机械化、数字化、现代化的方式运用于环卫行业。因此,如要针对性地开展项目绩效考核,应根据项目运营的具体实施方法与技术,动态地、分门别类地设置考核要求、扣分标准及修复要求,全面覆盖环卫一体化运营项目的各个环节。传统的道路清扫保洁效果、水域面积清扫保洁效果等项虽然能直观第反映出环境的“干净程度”,但也仅作为考核的一部分内容予以实施。智能环卫系统、垃圾前端分类、渗滤液处理、垃圾清运转运等内容均应作为考核内容的重要组成部分。只有全面覆盖运营内容的绩效考核方案,才能更加客观、全面地展现项目真实的运营绩效产出水平。
绩效考核除应考核项目产出,还应关注项目公司运营过程实施与人员管理。环卫PPP项目实施效果的优劣不仅体现在直观的保洁程度上,其持久效率的提升更依赖于项目公司内部的有序管理、人员的妥善安排以及规范的实施过程。因此,对项目公司内部的制度考核、一线环卫人员薪酬与保险的安排、规范的实施过程监管等管理层面的考核具有重大的现实意义。只有项目公司内部管理井然有序、各级人员的基本劳动报酬得到满足,各项操作规范有序,同时从结果与过程两个维度同时实施考核,方能保证全生命周期范围内的监管,防范众多潜在运营风险,进而保证项目的各项工作有序开展,项目的整体运营效率提升。
如此多措并举,多管齐下,方能比较完善、客观地实施项目绩效考核,反应项目公司的运营水平及项目产出状况。
二、考核覆盖度如何确定
考核覆盖度分为空间覆盖度与时间覆盖度。此处覆盖度特指空间覆盖度,即每次绩效考核时覆盖的运营范围占全部运营范围的比例。环卫PPP项目往往服务范围较大,涉及内容繁杂。政府方对考核覆盖度的选择将直接影响项目的绩效考核结果。实践中,多有投资人反馈,政府方因“某个街道几处不干净而反复扣分”,最终导致项目整体得分较低的情形。
针对上述问题,笔者认为:考核覆盖度代表了绩效考核的样本数量取值。依据统计学原理,样本只有达到一定数量,其特征代表总体特征方具有统计学意义。因此,为全面、客观反映项目绩效产出水平,环卫PPP项目的考核覆盖度应达到合理水平。虽然各个项目差异较大,考核覆盖度要求不宜一概而论,但仍有部分共性原则可供借鉴:
考核覆盖度应以全年考核覆盖所有服务范围为原则制定,力求每个运营年内的考核范围覆盖全部的运营范围;
考核覆盖度应与单次考核耗时匹配。如项目服务面积较小,单次考核耗时较少,则每次考核的覆盖度可相应提升;反之则应适当降低考核覆盖度;
考核覆盖度应针对不同考核内容区别对待。如针对垃圾中转站渗滤液的污染物指标以及排放情况、特殊地区清扫保洁情况等内容,应在每次考核时均覆盖,而针对其他内容,则可采取“随机抽取”的方式予以确定。
遵循上述原则,同时根据具体项目的实际情况合理制定考核覆盖度要求,是提升绩效考核效率、全面客观反映绩效产出的重要步骤。