三、考核频次如何确定
考核频次是指单位时间内绩效考核的实施次数,是考核覆盖度时间维度的表征。考核频次直接决定着政府方考核人员的工作强度,也对考核结果有重大影响。同时,因绩效考核涉及政府方与项目公司的双向沟通,其实施频次也直接影响着项目公司正常运营。因此,考虑频次的科学制定具有十分重要的现实意义。
针对此问题,笔者认为:考核频次的选择应根据每个项目的服务面积、涉及内容以及政府方考核人员安排等因素综合确定,有部分共性原则可供政府方与项目公司在制定、细化绩效考核内容时参考:
考核频次应与工作周期相适应。如某乡镇生活垃圾清理项目,因涉及自然村落数量较多,政府方要求项目公司一周清扫一次。则考核频次不应高于一周一次。
考核频次应与单次考核耗时匹配。如项目服务面积较小,单次考核耗时较少,则每次考核频次可相应提升;反之则应适当降低考核频次;
考核频率可针对不同考核内容区别对待。如:根据区域的保洁重要性,政府方将垃圾清扫保洁区域分为一、二、三级(重要性递减),则考核频次可针对不同等级的区域面积区别设置。针对项目公司人员日常配合程度等事项则可随时据实予以扣分,不应受考核频次限制。
遵循上述原则,结合项目本身特性制定考核频次,是制定与实施绩效考核方案的重要环节。
四、绩效扣罚如何适度
所谓绩效扣罚,即政府方针对项目公司绩效考核扣分时给予的罚金,其程度多体现为每扣一分,政府方在付费金额上的调整。不同于众多其他基础设施公共服务行业的运营维护,环卫PPP项目的运营成本具有较大比例的“刚性支出”。举例来说,在当前技术条件下,各地均存在大量无法实现机械化作业的背街小巷、乡村地区,而上述地区的环卫作业依然主要依赖人工。依据国家住建部及各省住建厅的环卫保洁人工劳动定额,一定标准的环卫保洁效果与固定数量的人员相匹配的。而实践中,上述人员数量虽有波动空间但范围十分有限。针对前述数量的人员,其每年的人员工资及相关福利、保险需遵循当地最低薪酬待遇的限制,因此项目公司每年的运营成本中,人员工资福利、保险作为刚性支出,优化空间较小。
针对项目公司的运营维护状况,如政府方绩效扣罚尺度过大,因可能出现部分项目绩效产出不达标而扣罚金额过高,导致项目公司每年获取的政府方付费不足以覆盖其运营维护成本,则项目公司将无力继续实施当地的环卫运营维护工作,最终的结果无外乎绩效产出越来越差或项目公司退出,政府方与项目公司均承受损失的“双输局面”。但是,如政府方绩效奖惩尺度过小,则项目公司将对此不敏感,有较大可能没有动力改善运营水平,提高环卫作业效果,最终的结果同样是绩效产出较差,PPP项目实施效果同样不尽如人意。
针对上述问题,笔者有以下观点,可供读者参考:
绩效考核的目的不是处罚项目公司,而是改善项目实施效果。
政府方对项目公司实施绩效考核,其目的是激励、督促项目公司改善其运营状况,最终提高项目产出,达到政府方与项目公司的双赢局面。如一味追求处罚项目公司而导致其无法覆盖自身成本,则最终的结果无疑是“越罚越差、越差越罚”的恶性循环。因此,探究如何通过绩效考核实现对项目公司的有效激励,是绩效考核处罚的根本目的。
处罚应针对项目公司的运营利润,而不应针对项目公司运营维护成本。
因绩效考核处罚的目的是激励项目公司改善运营水平,因此其处罚的对象应是项目公司的运营利润。即:政府方对项目公司的绩效考核罚金,不应触及其运营维护成本,避免出现因政府方处罚导致某年项目公司所得服务费低于其运营成本的情况。但是,针对项目公司连续数次考核得分低于某个阈值(如60分)的个别情形,政府方应通过乙方违约、提前终止补偿等机制予以解决。