近年来,随着经济社会发展和人们生活水平大幅提高,我国城市生活垃圾产生量迅速增长。目前,城市生活垃圾处置多采用“集中混合收集-集中运输-集中处理”模式,一方面生活垃圾中可资源化利用成分被填埋或焚烧处理,造成了无端的浪费,另一方面生活垃圾处理量居高不下,在土地和环保双重红线的约束下,城市生活垃圾综合处置成本不断提高。因此,我国城市的高质量发展迫切需要推行广泛的生活垃圾分类。“普遍推行垃圾分类制度,关系13亿多人生活环境改善,关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。”
一、城市生活垃圾分类主要实施路径介绍
2017年,国务院办公厅颁布《生活垃圾分类制度实施方案》,确定包括南京市在内全国46个强制垃圾分类城市,并提出到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。目前,城市生活垃圾分类的具体实施路径主要为政府购买服务。以南京为例,该市通过政府购买服务的方式将城市生活垃圾分类服务外包给市场主体,近期采购的项目情况见下表所示。
表1 2018年南京市部分生活垃圾分类服务采购情况
该种模式具有以下几个特点:其一,实施主体多元化。既有行业主管部门的城市管理局、也有属地街道办和居委会。其二,服务范围多数在1万户以上,以此达到规模效应,吸引社会资本进入。其三,服务期限大多为1年,部分项目可达2-3年,采用一年一签的方式。其四,根据匡算,南京市生活垃圾分类项目的预算费用大致区间为60-270元/户·年,差别主要体现在服务范围和服务标准上。
政府购买服务的优点在于:采购金额适中,采购流程简便,社会资本中标或成交后可以快速投入分类设备,进行生活垃圾的分类实施及宣传等工作,且采购单位在实施过程中可以因地制宜地完善垃圾分类作业考核指标体系。但该种方式的不足之处主要体现为:项目服务范围分散,服务期限较短,导致生活垃圾分类服务市场分而治之,整体规模效益和专业化服务程度有待提升。针对上述不足,部分城市正在探索实施更大服务范围和更长期限的生活垃圾分类服务市场化运作。而政府和社会资本合作(以下简称PPP)模式作为公共服务供给的一种创新方式,正日益受到各地的重视。
二、N市生活垃圾分类PPP项目运作思路
N市已基本构建较为完善的垃圾清扫收运前中端体系和垃圾处置终端设施,实现了城乡生活垃圾收、运、处体系的正常运转,并开展试行城市生活垃圾分类工作。项目实施机构在本市既有试点情况总结和外地调研的基础上,提出在该市中心城区实施生活垃圾分类服务试行PPP模式的思路。