四、美国PPP发展问题与前景
目前,美国PPP发展过程中存在如下几个方面的主要问题。
一是公共部门对PPP模式缺乏足够的了解。有些美国政府部门不愿意考虑运用PPP模式,源于他们对PPP的具体细节缺乏充分的了解。2009年Halcrow咨询公司针对美国州和地方政府官员做了一项调查,61%的受访者没有PPP的直接经验,并不充分理解其运作条件和潜在利益。掌握了一定PPP知识的政府官员认为实施PPP项目很难,而没有经验的官员则担心未来会失去现金流,并认为政府会比私营部门更擅长管理基础设施项目。不论是否对PPP有所了解,他们都担心私营部门以牺牲设施使用者的利益为代价谋取高额利润,没有经验的官员尤其担心私营部门会在设施维护和修复方面敷衍以扩大利润空间。
二是公共部门的技术和能力需要提升。美国很多州没有一个专门负责PPP发展的部门,不能将国家在基础设施方面的发展政策与PPP项目联系起来,人员也缺乏谈判和实施PPP项目的技术能力和专业知识,而私营部门往往非常重视,配备专门的人员、技术参与PPP项目。这使得公共部门在与私营部门谈判合作关系时处于劣势,不能充分保护公共利益。
三是需要更多联邦政府的支持。由于实行联邦制,美国对PPP的管理比较松散,以各州为主,自治性很强。比如,联邦公路管理局的创新项目办公室对各州发展PPP可以提供一些指导,但仅限于那些有联邦性质的少量项目。2008年政府责任办公室在其报告中提出警告,尽管运输部一直在推动公路PPP项目的发展,但在帮助各州评估那些项目的潜在成本和收益方面则无所作为。再比如,有些早期的PPP项目并不成功,还有的项目提前终止了,在项目遇到这些麻烦时需要重新谈判合同条款,可目前美国的法律和PPP实践都还没有认真地考虑相关的解决机制。
四是公众持怀疑态度。有些美国民众对PPP持怀疑态度,尤其是当合作方来自于外国的情况下,他们担心美国的重要资产和基础设施被外国控制,国外的私营公司会要求设施使用者支付更高的使用费而获得超高利润。德克萨斯州的居民曾经拒绝PPP,原因之一是担忧丧失公路的国家主权和牺牲国家安全。
五是来自工会的抵制。一些PPP项目难以实施是由于公共部门工会的阻力,他们不愿意看到由于私营部门拥有和运营公共设施而使原有的工作机会减少。例如,加利福尼亚州打算重修通向金门桥的公路使其更具抗震性,但该州的工程师工会起诉,试图阻止该项目实施,不过最后以败诉而告终。
尽管美国PPP应用存在上述问题,但其发展前景乐观,这是基于其基础设施的现状和未来经济增长对基础设施的需要而作出的判断。2013年由美国制造商协会针对401个成员所做的一项调查显示,70%的成员认为美国的基础设施状况一般或很差,需要完善。一些专业组织和研究机构也对美国基础设施投资规模做了预测。据美国土木工程协会2016年5月估计,到2025年美国需要花费3.32万亿美元用于基础设施,但目前只有1.88万亿的资金有保障,资金缺口将达到1.44万亿美元,将导致失去250万工作机会和4万亿美元GDP,如果没有新的资金保障的话,到2040年资金缺口将增至5.18万亿美元。
从实践来看,过去几年在美国越来越多的州准许运用PPP模式发展基础设施项目,PPP获得了稳步发展,未来美国会更加依赖于PPP解决资金短缺问题。著名的信用评级公司穆迪在其全球PPP发展报告中提出鉴于美国的基础设施规模和不断增加的城市人口,美国有潜力成为世界上最大的PPP市场。但是,促进美国PPP市场的持续增长也会受制于一些因素。除了上述谈到的问题需要逐步解决以外,还要考虑美国经济总体健康程度和债权债务资本市场的发展状况。