2007年爆发金融危机后,由于经济衰退和高企不下的油价导致较低的燃油消费,2008~2010年间大约350亿美元的联邦公路基金缺口只能通过一般基金来弥补,可这并非长久之计。为了刺激美国经济恢复和发展,各级政府将注意力集中到基础设施投资上。2009年实施的《美国复兴和再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act-ARRA)规定ARRA的资金很大部分专用于公路和桥梁的投资,并以此为杠杆带动私营资本进入。近年来推动美国PPP发展的一个最重要的因素是奥巴马政府在2014年7月提出的《建设美国投资提案》(Build America Investment Initiative),这是在政府层面采取的旨在促进联邦和地方政府与私营部门合作以增加基础设施投资并扩大PPP市场的重要举措。
二、美国PPP发展现状
根据美国基础设施研究机构(Infra Americas)的计算,2005~2014年,美国有58个总价值为610亿美元的DBFOM项目达到正式宣布阶段,已完成40个项目(占80%),价值为390亿美元。同一时期GDP约为美国1/10的加拿大也发展了相似数量的PPP项目,说明美国的PPP发展没有体现出与其世界超级大国地位相称的速度和规模。美国公共政策研究机构Brookings Institute的研究表明,1985~2011年,美国在基础设施PPP模式投资仅占全球的9%。
美国PPP在不同行业的应用存在明显差异。1986~2012年,就达到完成融资阶段的PPP项目而言,主要集中在交通运输(295个,占42.5%)、饮用水和废水处理(232个,占33%)和建筑(161个,占23%)三大领域(图一)。PPP在美国基础设施投资中的比重仍然较低,据美国财政部统计,2007~2013年PPP交通项目投资额为227亿美元,仅占同期美国高速路总投资额的2%。
美国PPP的发展也存在区域差异。实施PPP比较活跃的州包括加利福尼亚州、佛罗里达州、德克萨斯州、马萨诸塞州、纽约州和弗吉尼亚州等。截至2015年6月,美国有21个公路DBFOM项目达到融资完成阶段,三分之二集中在四个州:德克萨斯州(4个),弗吉尼亚州(4个),加利福尼亚州(3个)和佛罗里达州(3个)。这21个项目总投资为246亿美元,其中这四个州占大约79%。
美国PPP已被运用于各种基础设施和服务方面。交通运输行业中PPP用途广泛,包括公路、桥梁、铁路、公共交通、航空、轮渡和港口项目。与此同时,PPP也在学校、医院和其他健康保健设施、可再生能源、饮用水和污水处理、政府建筑、监狱、警察局、消防站和国防等项目中发挥越来越重要的作用。
美国PPP理事会(National Council for Public -Private Partnerships)目前认可18 种PPP 模式,归为新建项目和已有设施和服务两大类(图二)。