特许经营立法之理论与现实（上）：特许经营与PPP的前世今生

　　3、PPP不是英国人发明的，但是是英国人完善和发展的。

　　本节导读：英国人善于制度设计的天性，完成了PPP的“三定”工作，定主体、定边界、定规则，最终使之可复制、可推广、可操作，并将PPP的范围仅限于政府付费的公共服务，与特许经营扯不上关系。

　　英国水务改革成功以后，政府尝到了社会资本带来的资金和效率的甜头，便在1989年和1990年前后考虑在公共服务领域采用社会资本和市场化运作。八十年代世界上已经出现了BOT模式，并在1987年动工的英法海峡隧道得到应用。此时有人或机构提出了PPP概念，具体是谁已经不重要，但是从1989年开始，英国政府已经着手正式用PPP的名称实施一批项目，并在1990年完成融资交割。1992年，英国自经过一次系列思辨和讨论以后，由梅杰政府的财政大臣提出PFI概念，而之后整整5年，将PFI落实为项目的进展仍然非常缓慢，项目数量也寥寥，5年里仅仅完成70亿的投资，其中35亿还是英法海峡隧道工程，制度建设更是落后。一直到1997年富有朝气的布莱尔政府上台，在医疗、教育等公共服务领域大力推广PPP/PFI模式，从而引发了英国乃至世界范围内的PPP浪潮。那么布莱尔政府到底是怎么做到的呢？他的聪明之处在于不是将PPP/PFI概念泛化，不是认为只要有私人资本投资都归结于PPP，而是将PPP/PFI模式牢牢限定于没有收费机制的政府采购项目，并且推动一系列可复制、可推广、可操作的制度、规范、流程、政策和机制的建立，并始终做到公布于众。从此PPP/PFI引发了大量的社会资本投资，直至2012年总投资翻了十倍达到750亿元左右，但是仅仅占到基础设施投资的11-15%。为什么这么少呢？就是因为英国的PPP/PFI仅限于政府采购和付费公共服务项目，而水务、铁路和电信等公用事业的投资不属于PPP/PFI，却属于特许经营范畴。在英国，几乎找不到水务的PPP/PFI项目（除了由威立雅等水务公司承担的英国军队供排水服务的Aquatrine项目）。之后英国的PPP/PFI被复制推广到了澳大利亚、加拿大等英联邦国家，然后是美国、日本、世界银行、亚开发银行、欧盟、东南亚、非洲、南美的等国。最后，PPP作为一种可复制、可推广的模式，才刚刚进入中国。在此期间，也不可避免的有浪漫主义者将PPP概念又开始泛化，又把PPP当做一个大筐。

　　但是，PPP并不是作为一本包罗万象的万宝全书才得以成功和推广的，而是因为交易主体确定、交易边界简单、交易规则明确。我们总不能把一千多年前的乐山大佛作为一个PPP项目吧，否则倒成了中国第五大发明了。中国之前的BOT模式走到一个死胡同，也是因为交易主体复杂、交易边界模糊、交易规则混乱造成的。财政部目前所做的就是对PPP做一个“三定”，定主体、定边界、定规则。然而，将PPP概念泛化，是一个世界范围内的传染病，连世界银行也无法抵制。但世界银行很清楚特许经营与PPP不是一回事。

　　4、特许经营与PPP不是一回事，国际上已形成公论。

　　世界银行在2008年公开发表的题为《吸引投资者进入非洲PPP市场》的报告中写道：“原则上PPP（世界银行也受PPP泛化影响，否则无法与非洲同志有共同语言）有两种主要形式：特许经营式的PPP和基于获得服务的PPP（concession and availability-based PPPs）。”（特许经营我愿意称之为政府监管型特许经营，而基于获得服务的PPP,我称之为政府采购型PPP）。但是，即便如此，世界银行还是坚持写道，“特许经营是政府授予社会资本设计、建设、融资和运营由政府拥有的基础设施权利，特许经营和合同一般有一个固定期限，一般为25至30年，之后运营责任已交给政府。社会资本通过向全社会使用者收费来回收成本并获得利润。一个关键的特征是社会资本承担使用需求的风险。”，世行继续写道，“专营（Franchise）是特许经营的一种，一般用于小型的，存量的基础设施项目，往往由社会资本缴纳一笔钱取得专营权，然后在一个固定的特许经营期内对原有设施进行运营维护并承担改造义务。”对于服务获得型PPP，世行认为，“服务获得型PPP与特许经营相似，也是由社会资本承担设计、融资、建设或重修、运营和维护基础设施的任务，但是与之不同的是是政府（而不是使用者，“as opposed to the user”）向社会资本进行支付，并且支付的程度根据公共服务（而不是资产，“not an asset”）获得的情况。