最终方案的形成经过了多轮的反复听证与修改,着重于两方面考虑:一是当前社会环境条件下的制度规范可行性考虑,减少社会上不同需求、不同观点群体的不同意见;二是在垃圾桶设置问题上,首先考虑是否有必要在所有场合按照垃圾四分类全部设置四类收集容器。这是一个两难选择性决策:从提高公民对垃圾分类的认知度,应当全部设置四类垃圾桶,即使闲置;但从实用性来看,可能会出现某些垃圾桶无垃圾可投放现象,产生垃圾收集容器闲置现象。
《办法》明晰了生活垃圾分类投放管理责任人
要使生活垃圾分类减量工作顺利推进,切实可行的引导监督措施至关重要,而作为承担监督、指导和落实等职责的分类投放管理责任人更是必不可少的保障。由此,《办法》依据《上海市容环境卫生管理条例》相关规定,在借鉴北京、南京等城市相关经验的基础上,建立了生活垃圾分类投放管理责任人制度。首先,明晰了责任人的具体职责,包括设置分类收集容器、分类驳运以及宣传、指导等。其次,为更为有效地推进分类投放工作,实现分类减量目标,《办法》在第十七条根据场所差异和实行物业管理情况等因素,确立了不同的分类责任人:⑴道路、广场、公园、公共绿地等公共场所,其管理部门或者其委托的公共服务单位为责任人;⑵机场、客运站、轨道交通以及旅游、文化、体育、娱乐、商业等公共场所,经营管理单位为责任人;⑶住宅小区由业主委托物业服务企业实施物业管理的,物业服务企业为责任人;由业主自行实施物业管理的,业主为责任人;未实行物业管理的,由乡(镇)人民政府或者街道办事处确定责任人;⑷机关、部队、企事业单位、社会团体等单位的办公和生产场所,由业主委托物业服务企业实施物业管理的,物业服务企业为责任人;由业主自行实施物业管理的,业主为责任人;由业主整幢出租给其他单位使用或者委托其他单位经营管理的,使用单位或者经营管理单位为责任人。按照前款规定无法确定生活垃圾分类投放管理责任人的,由所在地的区(县)绿化市容行政管理部门确定责任人。
《办法》实际上是将管理责任人划分的标准分为三个层次。第一层次分为两大部分:公共场所与非公共场所;第二层次可以视为“四+一”结构,即四个大分类:完全开放性公共场所、有限开放性公共场所、住宅小区、单位办公和生产场所;第三层次是住宅小区、单位办公和生产场所的再细分。
其具体分类包括:没有经营管理者、在时间和空间上完全对社会公众开放,由政府及其部门承担公共服务和公共管理职责的公共场所,其管理部门或者其委托的公共服务单位为责任人;有经营管理者、在时间和空间上对公众开放有一定程度限制的公共场所,其经营管理者为管理责任人。
此外,住宅小区、单位办公和生产场所又可分别分为三种情形,而无法确定管理责任人的,由区县绿化市容部门指定。
《办法》第十八条进一步规定了生活垃圾分类投放管理责任人的具体职责,主要有三点:(1)按照本办法规定设置生活垃圾分类收集容器;(2)将分类投放的生活垃圾分类驳运至垃圾箱房或者垃圾小型压缩收集站;(3)对生活垃圾分类投放工作进行宣传、指导,对不符合分类投放要求的行为予以劝告、制止。需要注意的是《办法》对生活垃圾分拣员的表述。《办法》规定,住宅小区生活垃圾分类投放管理责任人在必要时,可以安排生活垃圾分拣员进行辅助分类,即二次分类。很多人将这一制度与志愿者指导示范混同。对于这一内容,在听证时同样存在两类观点。一部分代表认为,目前应当存在这一制度,其有利于分类质量的实现;另一部分代表则认为不应当有,其不利于习惯养成,使得市民产生依赖性。最终,考虑到分拣员的存在仅是阶段性手段,而且不是每个小区都需要,可能在起步阶段有一定作用,《办法》最终将其表述为指导性、选择性规则,而非强制性规则。但最终,分拣员制度是要逐步取消的,仍然鼓励由市民逐渐养成自行将垃圾分类的良好习惯。
《办法》建立了激励制度
市民行为习惯的改变是一个长期的过程,在起步阶段设置合理有效的激励制度,对正确投放垃圾的市民给予一定物质、精神奖励,有利于引导市民加快改变传统的混投生活垃圾习惯、缩短习惯养成过程。本市自2011年新一轮垃圾分类减量推进以来,积极探索以“绿色账户”为载体的激励方式,在已经推行分类的小区、单位实施绿色家园注册,开展“绿色星期六、资源回收日”活动。2013年,按照“垃圾分类可积分、积分可兑换、兑换可获益”的原则,在部分区深化完善“绿色账户”活动载体、宣传窗口、工作平台以及激励机制作用,逐步建立以正向激励为特征的生活垃圾分类减量“上海模式”。目前,以居委为单位已注册2344个绿色家园用户,覆盖4000多个居住区,以个人为单位注册有26700余个用户。因此,确立生活垃圾分类激励机制非常必要。