良好的市容市貌不仅代表着城市的形象,更是一座城市文明程度的直接体现,同时也能促进城市综合竞争力的提升。多年以来,环境卫生事务由政府承担,是城市的一个基本特点,也是城市管理的一项重要内容。但是,随着我国城市化进程的不断加快,环卫行业负担越来越重,在现有的环卫管理体制下,成本高、效率低、服务质量差等问题日益突显。环卫行业市场化、物业化、服务商品化是解决问题的唯一出路,只有实行市场化,环卫行业才能融入我国的社会主义市场经济体制,才能实现跨跃式大发展。
一、推进环卫行业市场化改革的必要性
(一)环卫行业市场化的理论基础
环境卫生是公共卫生的重要组成部分,是环境保护和社会可持续发展的重要内容,是现代文明城市建设的重要保证。根据2006年《全国城镇环境卫生“十一五”规划》,环境卫生管理主要包括城市街巷、道路、公共场所、水域等区域的环境保洁;城镇垃圾、粪便等生活废弃物的收集、清除、运输、中转、处理、处置及综合利用,城市环境卫生设施规划、建设和运行管理等。随着我国城市化的快速发展,推进城镇环卫体制改革,加快环境卫生行业产业化进程,对提高城镇生活垃圾处理水平,创建优美的市容环境,都具有十分重要的意义。作为城市公共服务的重要组成部分,环卫行业改革的主要理论依据是公共产品理论、公共选择理论和新公共管理理论。
1.公共产品理论
公共产品理论是新政治经济学的一项基本理论,也是正确处理政府与市场关系,政府职能转变,构建公共财政收支,公共服务市场化的基础理论。在计划经济体制下,政府是公共产品的提供和生产者。随着城市规模的不断扩大,城市人口数量迅速膨胀,政府提供公共服务的规模和负担也与日俱增,使得自身无法经济、有效地提供公共产品。这时,社会要求政府探索并选择更加有效合理的公共产品供给和生产的制度安排。上个世纪末,奥地利和意大利学者将边际效用价值论运用到财政学科研究上,论证了政府和财政在市场经济运行中的合理性、互补性,形成了公共产品理论。
公共产品理论对中国改革的实践有很强的解释力和借鉴作用,中国长期实行的计划经济,没有买方市场,大量产品有公共产品的特征,效率低下,阻碍了经济发展。1992年中央宣布逐渐建立和完善市场经济以后,这一状况得到了改善。公共产品理论认为,根据公共产品的不同性质和特征,建立公共产品多元供给、生产机制,有利于各种公共产品的供需平衡。
2.公共选择理论
公共选择理论是一门以现代经济学分析民主立宪制政府的各种问题的学科,传统上是属于政治学的范畴。公共选择理论研究选民、政治人物、以及政府官员们的行为,假设他们都是出于私利而采取行动的个人,以此研究他们在民主体制或其他类似的社会体制下进行的互动。现代的公共选择理论开始于政治学家邓肯•布莱克,经济学家戈登•图洛克将他称为“公共选择理论之父”。
公共选择理论认为政府失败是普遍存在的,公共选择理论学家大多主张精简政府机构,转变政府职能,政府为了满足公众需求,提供优质的公共服务就必须更多地依靠市场。公共选择理论认为政府部门和私营企业都可以提供公共产品和服务,政府可以根据公共服务特点,选择适当的公共服务生产者,允许竞争和选择。公共选择理论主张要改革政府部门是公共产品唯一提供者的旧体制,让公众具有选择公共服务提供者、生产者的权力和机会,努力探索更为有效的公共服务供给新模式。因此,根据公共选择理论的研究成果,在城市环境卫生管理方面,政府要摒弃传统计划体制下形成的“政府万能”的观念,正确认识政府在环境卫生这项公共产品提供中的角色和作用,引入竞争机制,进一步深化市场化取向的政府管理改革。
3.新公共管理理论
新公共管理理论是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理基于公共选择代理人理论及其交易成本理论,其核心点在于强调经济价值的优先性,强调市场机能,强调大规模使用企业管理的哲学与技术,强调顾客导向的行政风格。理论认为,企业先进的管理方式、手段和服务理念都可以为公共部门所用,应该打破政府部门的垄断,通过公开竞标的方式将公共服务承包出去,实行全面质量管理和目标管理;理论认为,政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务,政府服务应该以顾客或市场为导向,只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求;理论提倡,以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。与集权的机构相比,授权或分权的机构有更多优点,比集权的机构有多得多的灵活性;理论主张,放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,与之签订绩效合同,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。新公共管理理论主张通过推进公共管理手段的企业化,促使政府不再担当公共产品和服务的惟一提供者,而是担当公共事务的促进者和管理者,它有助于提高公共管理的有效性和促进社会可持续发展。