公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

至于第三个问题，为什么交易费用能够引导或者说塑造基层政府官员政策选择?中国基层政府官员的激励结构，或者说政策选择偏好是解释“逆市场化”或者说“逆合同化”现象的关键。基层政府官员在市场或者科层两种公共服务提供机制之间进行选择时，行政官员自身的选择标准以及不同机制自身的特征发挥了决定性的作用。而选择标准来源于行政官员的激励结构，即行政官员的注意力分配机制以及行为激发机制。具体来说，影响基层政府官员制度选择行为的行政体制特征，首先在于通过问责机制以及晋升机制确立起的上级政府的支配性地位。公共部门的基本特征决定了它不可能像私人部门一样存在那么强烈的利润冲动，虽然效率对于任何政府而言都是必须的价值，对各个利益相关者的要求做出有效回应却是行政机构更加重视的价值。在中国现有的行政体制下，对于基层政府而言，最重要的利益相关者就是它的上级政府。因此，上级政府的各种要求以及政策偏好，将强烈地影响到基层政府的政策选择行为。环卫服务的政治维度包括了与环卫有关的“创文”“创卫”等各项政治活动，以及在上级频繁的检查、评比以及考核中创造优美整洁的市容市貌，从而为基层政府官员顺利通过各项检查、评比和考核提供条件。在这一维度上，基层政府官员需要考虑的问题就变成市场化改革是否会削弱或增强其对上级政府的各项要求，特别是上级既重点关注又可以直接考察的政策项目的回应能力。当基层政府发现市场化限制了基层政府对上级政府既重点关注同时又可以直接考察的政策项目做出回应的能力时，政策决策者就会选择走上“逆市场化”的道路。
综上所述，本文的核心观点在于，交易费用是影响环卫服务提供机制选择的重要因素，但是这一因素发挥作用的机理却是来自于行政官员制度选择的逻辑。比起科层制，环卫服务提供的市场机制会带来更高的交易费用，而这种交易费用会削弱基层政府回应上级政府既重点关注同时又可以直接考核的政策项目的能力，也同时制约了基层政府及时、高效地对各种检查、评比、考核做出反应的能力。当这种情况发生时，基于中国政府特殊的激励结构的行政官员注意力分配机制以及行为激发机制导致了“逆市场化”的出现。这一强调制度特征的政治学视角在目前对公共服务市场化的分析中是缺失的，却是研究在中国政治体制下的基层政府决策必不可少的。
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