公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑——以广州市环卫服务改革为例

（一）来源于政治体制的合同外包风险
1.合同内容的模糊性
由于与环卫服务有关的各种检查带有多发性、突然性和高要求等性质，导致基层政府和环卫服务承包商在签订外包合同时，必须面对合同内容的模糊性和环卫服务检查要求的复杂性之间的冲突。环卫服务不仅仅是一项日常性的政府职能，即提供路面保洁和垃圾转运等服务，在某些特殊情况下，比如在“创建全国卫生文明城市”时，环卫服务也会从一项单纯的公共服务转为为一项带有政治色彩的任务，从而更加容易受到政治环境的影响。这就使得原本应该是程序性工作的环卫服务，在具体实施时也会具有目标和工作要求上的不确定性。正是由于这种不确定性的存在，对于承包商来说，导致他们很难单单通过合同文本或者竞标程序就详细了解政府的所有目的和要求。相应地，政府作为委托人也很难在承包合同中详细约定它所有的服务要求，当然，很多情况下可能委托人自己也不能够预先完全确定它自己的要求。由于承包合同中不可避免的会具有这些缺口，确定服务内容就成为了委托—代理关系中最重要，却又最难以捉摸的一个环节。
2.合同执行中的不规范性
由于合同外包中招投标体制的限制，政府在很多情况下其实难以运用有实际意义的惩罚措施来驱使承包商随时随地按照自己的要求对环卫服务的政治维度进行回应。在政府自行提供公共服务的条件下，等级制下的权威机制是实施激励和惩罚的有效机制。但是，在市场化供给公共服务的条件下情况则更加复杂。政府需要设计激励和惩罚措施，保证以营利为目的的供应商在特定的时间、特定的地点，以特定的价格提供特定的服务。因此在环卫服务外包中至少存在三方面的障碍。首先，尽管政府可以解除不合意承包商的承包合同，也可以对承包商不达标的服务进行惩罚，但是现有的招投标程序事实上限制了政府在合同期满前解约的可能性，而有限的惩罚措施也往往不能够产生实际效力。其次，政府自身的目标经常模糊不清，承包商自己也未必就能够有效监控服务提供过程，同时承包商还需要在政府、企业、公民构成的复杂网络中活动，这些不确定因素都可以成为承包商规避惩罚的借口。最后，在信息不对称、监管困难的情况下，就算做出惩罚，承包商也可能会通过机会主义行为转嫁成本，或者在今后的工作中以某些方式去寻求“补偿”。
3.合同外包中的权力分享
合同外包会导致合同双方彼此之间的权力分享，当面对那些突发而又非常紧急的政治性任务时，动员环卫工人履行职责回应上级要求的效率就会受到限制。尽管现实情况中承包企业一般会尽力配合基层政府工作，但是在增加了一个中间层的情况下仍然不可避免地会降低动员效率。凯特尔（2009，30－32）指出，一旦政府将责任转给私人组织，政府的权力也随之让渡了出去。政府项目的承包者们并不是和政府保持一定距离的单纯的商品和服务的提供者，相反，他们渗入政府内部，积极参与到政策的执行过程中。这种情形下，承包商不只是在单纯执行从政府手中承包过来的项目，他们还进一步控制了政府官员和外界选民之间的联系，从而使其自身拥有了某种特定的权势。这渐渐使公共事务的管理不再只是政府内部一项单独的职能，也成了承包商的一项活动。政府的外包行为不仅没有使得自身工作得到简化，相反变得更加复杂化了。范斯莱克（VanSlyke，2003）在其研究结论中提出这样的观点，政府官员与承包商之间过于紧密的关系会导致公共服务竞标过程中出现垄断现象。部门负责人与承包者之间的关系有的时候似乎呈现一种“相互错位”的状态。由于存在这样一种不寻常的关系，导致一些关键部门被整个系统所束缚。
（二）来源于市场体制的合同外包风险
1.承包商选择中的“逆向选择”
成熟的市场结构有助于降低信息的不对称以及合同缔结、执行过程中的不确定性，但是，环卫服务市场并不是一个非常成熟和规范的市场，行业中的企业资质参差不齐，并且缺乏有效的信誉机制和信息披露机制，这就导致环卫服务市场化改革中“逆向选择”成为一个严重的问题。环卫服务市场化改革是否能够实现一般理论预设提及的降低生产成本、提高服务质量的目标，很大程度上取决于政府选择“优秀的”承包商的能力。一般来说，政府当然希望选择最好的服务供应商，但是，由于信息不对称的存在，政府可能会面对“逆向选择”的风险。由于代理人对其资格条件的了解总是比委托人能够发现的要多，竞标成功的承包商很可能存在政府只有依靠时间流逝才能够发现的缺陷，因此政府在承包商的甄选问题上永远不可能做到完美无缺，有时候一些效率和效果的损失就显得难以避免。
在环卫服务的外包过程中，如果代理人隐藏了谈判和缔约的真实信息，甚至提供虚假信息，就可能导致逆向选择问题，甚至出现“劣币驱逐良币”现象。