(2)生产者和经营者对自己投入流通的产品承担EPR。
(3)消费者的责任是协助义务人收集和循环利用废物,不能随意丢弃废物。此外还包括承担包含在价格中的回收利用成本。德国立法鼓励消费者通过选择环境友好产品为资源闭合循环创造需求,从而影响生产者行为。
(4)生产者责任组织是由生产者建立和治理的、处理与EPR有关的执行目标的个别责任的共同体,是基于自愿或基于立法组建的、非营利的第三方组织。当生产者个别履行回收利用和押金-返还义务不经济、不可行时,生产者责任组织可以提供替代履行的协助。
德国当局通过给予事实上的经济利益、法律程序上的便利、免除不利益,积极诱导社会自我管制。既节约了管制成本,又提高了管制效率。
2.4生产者责任组织的成功运作
德国的《资源闭合循环和废物管理法》和《包装废物条例》等都规定允许委托第三方代为履行产品责任。企业通过加入生产者责任组织得以免除产品责任。1990年9月28日,来自包装材料和消费者产品产业的95个公司组成了德国的生产者责任组织——Dual System Deutschland A G,简称DSD。DSD是一个提供包装废物回收利用服务的公司,基本定位是代为履行EPR,与项目中的所有参与者——生产者、销售者、废物管理产业、地方政府公平合作。
DSD拥有绿点(green dot)标志。希望加入DSD项目的生产者、经销商通过付费取得在其包装材料上使用绿点标志的许可。由绿点系统回收和再生利用包装废物,免除个别企业的履行义务。DSD并不自行建立分类和再生利用企业,而是与专业的废物收集、循环利用、处理企业订立合同,委托代为履行义务。目前DSD的合作伙伴已达到700多家。伴随欧盟一体化的努力,绿点标志目前已经被22个欧洲国家接受和使用。
德国政府对DSD的运营实施监管,从维护公共利益出发设定了某些限制,并对其与原有收集系统的衔接做了必要的协调安排。包括:
(1)设立全国性的赔偿基金。
(2)设定常规的收集明细表,收集箱的设置要便于消费者利用。
(3)整合DSD与州和地方的公共废物收集体系,使之一体化。
(4)强制达到法定的包装物收集和循环利用目标等。
DSD的实践表明,生产者责任组织以其组织能力和规模经济优势可以显著降低成本、筹集资金、采用先进技术、与政府和公众沟通,是生产者个别履行EPR的高效替代方式。
2.5立法设定包装物回收、循环利用的目标和时间表
在包装废物管理方面,德国法并不直接禁止某些包装物如一次性饮料包装的使用,仅规定生产者、销售者负有回收利用责任,迫使企业考虑产品整个生命周期的环境风险,给企业、消费者以充分的自我选择自由。同时,德国立法为各类包装废物的回收利用规定了法定的达标率和时间表,以增强强制性。
在《包装废物条例》中,每年各类包装废物的循环利用率,按重量计都要达到以下标准(1999年1月1日以后):玻璃75%,马口铁70%,铝60%,纸(纸板)70%,复合材料60%,塑料60%。
2.6一次性饮料包装的强制性押金制度
德国的环境政策素以严格、强硬闻名,面对欧盟其他成员国不断的“贸易保护”指控,它依然坚定不移地实施一次性饮料包装押金制度。2005年德国《包装废物条例》第三修正案颁行,宣布自2005年5月28日起,对非生态有益的矿泉水、啤酒和充碳酸汽软饮料的一次性饮料包装征收押金;自2006年5月1日起,押金制扩展适用到一切对生态不友好的一次性饮料包装,而生态友好的一次性饮料包装,如纸盒和聚乙烯包装等则免于适用。
押金-返还制度本身糅合了政府管制和市场机制双重因素。旨在以价格机制鼓励使用可重复填充的饮料包装,减少一次性包装的使用和随意丢弃一次性饮料包装物的行为。据统计,在实施强制性押金的第一年,可重复填充使用的饮料包装的市场份额上升了10%。
3德国经验的启示
3.1循环经济立法应以“与环境协调”为政策定位
发展循环经济就要更新观念,倡导绿色设计、绿色消费、资源节约和清洁生产,摒弃传统的人类中心主义伦理观,追求人与自然的和谐共处。在废物管理中,需要强化减量化和资源化相对于无害化处理的优先地位,“减量”不仅意味着最小化废物产生量,还意味着经由安全有效的废物管理,最小化不利的环境影响。废物管理的政策选择不以生产、消费、处理过程废物产生量的多寡为唯一标准,同时应考虑废物的环境影响。宏观和微观的环境决策都要追求对环境和生态的影响最小化,把“与环境协调的”作为循环经济发展的指导思想。
3.2建立政府与民间社会分工合作的合作管制体制
企业的经营产生大气污染、水污染和有害废物,个体消费决策也是外部性的根源。环境管制是解决环境外部性问题的主要对策,但管制的成本是庞大的,也并非总能产生令人满意的结果。“政府失灵与市场失灵是同等重要的。”[3]台湾学者詹镇荣指出,为克服管制失灵,现代国家尝试以“合作管制”代替公权力直接命令与禁止的单方高权手段成为一种潮流。即将部分国家责任分配于私人和社会,令其自我管制。这种社会自我管制具有自愿性和公益取向性,国家只提供正面或负面的诱因,私人保留是否为自我管制的选择自由,目的在于透过私人实现公益。但是,社会自我管制有其局限,必须为私人经济主体的自由决定设定最低限的法律规范框架约束,国家保留在自我管制失灵、公益目标无法达成时,采取积极矫正措施和直接介入的权力。
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