1992年在里约举行的世界环境与发展大会加快了德国转向循环经济的步伐。德国环境部长Klaus TÊpfer选择资源节约作为废物管理的新突破点,提出了资源闭合循环的概念,意即资源历经生产、销售、消费环节后作为二次原料继续利用,始终处于闭合的经济循环中,以替代主要的原生资源。
1994年德国颁布了废物管理的综合性立法《资源闭合循环和废物管理法》,该法经过两年的过渡期后于1996年生效。主要内容有:
(1)采用了与欧盟废物指令相一致的广义的废物定义。废物指该法附件一所列的所有类型的持有者放弃、打算放弃或被要求报废的动产。一般而言,非经生产过程有目的制造出来的,或者产品生命周期终结时未能及时确定下一步具体用途的物质都视为废物。
(2)申明立法目的是提升资源闭合循环的废物管理、节约自然资源、确保废物处理与环境协调。
(3)规定废物的生产者、持有者和废物管理各方应遵循的基本原则和应履行的基本义务。
1991年《防止和再生利用包装废物条例》和1994年《资源闭合循环和废物管理法》开风气之先,是循环经济立法的基石。德国在此基础上建立起较为完备的废物管理法律制度。其他相关立法还有:《商业废物条例》、《报废汽车条例》、《污水污泥条例》、《废木材条例》、《电池条例》、《废电子、电器设备法》、《居住区废物存储和生物废物处理设施条例》、《垃圾填埋条例》等。
2德国废物管理立法的制度特色
2.1“与环境相协调”的环境政策导向
建设资源闭合型循环经济社会,首先必须彻底改变“用过就丢弃”的毫无节制的消费至上理念。在德国废物管理的立法和实践中,处处体现崇尚环境友好、生态有益、可持续消费的制度定位。
《资源闭合循环和废物管理法》第一条就开宗明义指出,立法目的是追求循环经济、资源保护和与环境协调的废物处理。并设定废物管理的严格的先后顺序:防止产生—再利用—处置(Avoid-recover-disposal)。废物管理的原则、要求及其变通都是以最小化对环境和生态的不利影响为依归。另外,在循环利用时,物质循环和能量回收两种方式何者优先,也取决于何者更与环境协调。《包装废物条例》第一条也宣称以避免、减少包装废物对环境的影响为立法目的。
2.2“延伸生产者责任”——废物管理政策的关键机制
“延伸生产者责任”(EPR)是瑞典教授Thomas Lindhqvist在1990年给瑞典环境部的一个报告中首次正式提出来的,是通过使产品生产者对产品整个生命周期——尤其是回收、循环利用、最终处置负责,达到减少产品的总体环境影响的环境目标的一种策略。
“延伸生产者责任”使得传统的生产者责任向前、向后延伸。除了损害赔偿外,还包括承担产品回收、循环利用、最终处置的成本以及直接参与产品或产品环境影响的管理、提供所制造产品的环境特性信息等义务。
德国最早在废物管理立法上实践了延伸生产者责任,卓有成效地将全新的生产者责任概念融入它的《包装废物条例》、《资源闭合循环和废物管理法》等立法中,并以“产品责任”概括之,使生产者责任内容得以进一步具体化:
(1)设计、制造、销售的产品必须满足可重复使用、经久耐用、使用后能够安全地再生利用或以环境安全的方式处理的要求。
(2)在产品制造过程优先使用再生废料或二级原材料。
(3)标明产品包含的污染物。
(4)通过产品标签告知重复使用、再生利用的接收、押金支付安排等信息。
(5)接受回收的物品和使用后的残余废物,并进行再生利用或处理。
传统的产品责任是指缺陷产品致人损害时生产者、销售者承担的损害赔偿责任,是一种侵权的民事责任。解决的是“在消费者、零售商和生产者之间有效分摊产品故障及伤害的风险。”德国废物管理法上的产品责任[2],不同于传统的产品责任,不是违反民事义务的法律后果。主要关注产品环境风险的负担,是解决废物危机、实现环境外部性内部化的手段。具有法定性和行政强制性,相关规定的违反构成行政违法。EPR的落实是资源闭合循环废物管理的关键。
2.3政府与民间社会分工合作的废物管理体制
德国的废物管理体制实现了生产者、经营者、生产者责任组织、废物再生利用和处理产业、消费者、地方政府回收利用机构、主管当局之间的分工合作和互动。
(1)政府主管当局被授权制订有关条例规章,制定回收和循环利用的标准并强制执行;要对废物循环的全过程实施监管,确保消费者便利地送回废物;政府有责任提供信息咨询服务、通过政府采购引领符合循环经济要求的产品和再生材料消费行为;鼓励企业开发创新性的替代包装材料以及分类、循环利用废料的先进技术,推进循环经济发展。
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