四、中国城市垃圾回收的法律规制——以广州《规定》为例
(一)立法背景
2001年,广州市政府曾联合原建设部,中国环境卫生协会、国际固定废弃物协会在广州举办城市垃圾回收与处理的国际峰会。与来自美国、法国、日本等国的专家就21世纪城市垃圾回收的议题进行了广泛讨论。①2011年,广州市政府出台《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》(以下简称《规定》),已于2011年4月1日施行。该《规定》是国内第一部城市生活垃圾分类管理方面的政府规章,据立法部门陈述,考虑到垃圾分类管理工作尚处于起步阶段,该《规定》的名称定为“暂行规定”。《规定》公布施行一段时间后,根据实际情况及时进行修订,在条件成熟之后可考虑上升为地方性法规,进一步提升法律的位阶。
(二)广州《规定》的几大特点
1.垃圾分类更加科学,分类回收责任更加明确
该《规定》第十一条将城市垃圾分为可回收物(如纸类、塑料、玻璃和金属等)、餐厨垃圾(餐饮垃圾等易腐性垃圾)、有害垃圾(如弃置药品、废日用化学品等)、其他城市生活垃圾(如大件家具和家电等)四类。上述分类方法和澳大利亚的分类方法有一定的相似性,和“有机”和“无机”相对抽象和专业的概念相比,市民更容易识别和理解,更易执行。此外对于垃圾收容器的具体设置,则有待于实际操作中作具体设计。
另外,根据《规定》第十二条,垃圾分类收集容器的设置由各区、县级市城市管理行政主管部门统筹负责。收集容器实行设置责任人制度,具体按照各类情形,分别由由开发建设单位负责,物业服务企业负责,产生单位或者使用单位负责,场所主管部门或者经营管理单位负责。改变了垃圾分类回收责任不明,无人问津的现状。
2.强调环保的宣传力度,对宣传不力者进行处罚
《规定》要求各级城市管理行政主管部门和教育、文化广电新闻出版、卫生等行政主管部门应当加强城市生活垃圾分类的宣传教育,增强市民城市生活垃圾分类意识。垃圾分类宣传的主体十分广泛,包括街道办事处、镇人民政府、业主委员会、物业服务企业等。同时,将学校纳入垃圾分类回收宣传的主体之一,做到环保从“娃娃”抓起。
大量利用公众媒体和公益广告进行环保宣传。要求该市广播电台、电视台、报纸、期刊等宣传媒体应当按照相关法规、规章的规定,安排城市生活垃圾分类方面的公益性宣传内容。报纸、期刊等宣传媒体不按本规定第十条规定安排城市生活垃圾分类公益性宣传内容的,由市文化市场综合行政执法总队处以1万元以上2万元以下罚款。根据有些学者的研究结果表明,环境宣传和教育对于一些较为贫困的城市,意义更为重大,思想上树立环保意识,才能保证行为的合规。②今后,城市垃圾分类规定立法还可要求单位或物业公司,对员工进行垃圾回收知识的传播,因为办公室垃圾也是城市生活垃圾的重要部分。
3.较为严厉的处罚规定
美国法学家伯尔曼名言“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。对违法者是否罚款,一直存在争议。市民主要担心,法律的打击面太广,进而让其成为一部“恶法”。事实上,纵观环保制度较为发达的国家,对垃圾处理不当的行为,都有相应的罚款规定。该《规定》处罚的对象包括环保宣传不力部门以及违反规定的个人和单位。第二十五条、第二十六条具体规定了处罚条款。其中,对不按规定分类投放城市生活垃圾的,责令改正,拒不改正的,对个人处以每次50元罚款,对单位处以每立方米500元罚款。对违反本规定第十二条第二款规定,未按规定设置城市生活垃圾分类收集容器的,责令限期改正,并处以1万元以上3万元以下罚款。③在垃圾分类管理初期,合理的罚款是保证法律实施的必要前提。
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