行政法视野下的城管执法困境分析

[摘要]近年来，城管执法机构与作为城管执法相对方的民众尖锐对立的现象频频出现，形成暴力执法与暴力抗法的紧张关系，城管执法陷入了困境。因而从行政法的角度分析城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题，提出城管执法应该纳入法治化轨道。成为了我们当前亟待解决的问题。
[关键词]行政主体；城管执法权；执法程序
近年，有关城管和商贩冲突的暴力事件时有发生。对于城管执法中出现的暴力抗法事件，人们关注的焦点最终落在一个关键的问题——城管行政执法权的合法性、正当性上。城管在法律上到底是什么身份？他们的执法权力来源于何处？他们的执法程序是不是合法的？基于这些问题，本文从行政法的角度探讨了城管在行政主体资格、执法权力、执法程序等方面存在的问题。
一、行政法视野下的城管执法困境
（一）城管法律地位的尴尬
城管是我国城市化进程的产物，起源于1996年10月1日生效的《中华人民共和国行政处罚法》关于相对集中行政处罚权的规定。该法第十六条规定：“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，它把原来分属于环保、环卫、规划、工商等职能部门的行政处罚权全部或部分集中于一个机构，即把一些职能部门所拥有的管理权、审批权和处罚权中的处罚权分割出来，以履行城市管理中相对集中行政处罚权的职责，完成对违反城市管理法规的当事人实施行政处罚，维护城市管理秩序的任务。城管制度在我国遂应运而生。在法治社会，一切权力都必须接受法律评价，权力普遍受法律评价是法治的基本原则之一。[1](P72)
从行政法治的视域考量，可以发现，现行的城管制度存在着严重的合法性危机。
首先，城管是否具有行政执法主体的资格，在目前尚有疑问。在我国，从行政法的角度来看，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，能以自己的名义实施国家行政权以及独立参加行政诉讼，并能独立承担行政行为效果与行政诉讼效果的组织。从这个定义，我们可以分析出城市管理综合执法机构是否具备行政法上的行政主体资格主要看是否符合以下几个条件：第一，具有行政职权；第二，可以以自己的名义实施行政行为；第三，能以自己的名义承担行政行为所引起的法律效果；第四，可以用自己的名义参加诉讼活动。行政主体根据行政职权的产生方式，可以分为职权行政主体（非授权行政主体）和授权行政主体。
城管是职权行政主体吗？《行政处罚法》第十六条只能说明，行政处罚权根据国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定由某个行政机关集中行使。第十六条宣布具有合法性的是集中处罚权。但条文中显然没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。主体的合法存在，及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关成立和存在是否合法，这是行政组织法范畴的问题。[2](P29)一个机构的设立需要遵守组织法的具体规定，如果没有严格按照组织法的要求进行报批和备案，那么这个机构的存在不具合法性。如果城管部门的设立没有遵循行政组织法程序方面的要求，在行政法看来，它就不是合法的行政机关。事实上，很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象。从全国范围来看，有些城市设立作为一级行政机关的城管行政执法局，但大多数城市还是城市建设管理监察支（大）队，属于受委托执法的事业单位。如果再没有严格的授权或者委托执法制度，这样的综合执法局是不具有城市管理综合执法资格的。
既然城管不是职权行政主体，那么它是否是法律法规授权的行政主体呢？授权行政主体是指行政职权来自于法律、法规或有权机关特别授权的行政主体，它是职权行政主体（即国家行政机关）以外的行政主体的统称。《行政处罚法》第十六条关于“相对集中行政处罚权”的规定明确表明国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定“一个行政机关”行使有关行政机关的行政处罚权，这表明城管的“准生证”上刻的属性是“行政机关”，而非一般组织，也就是说并不符合行政授权的对象是行政机关以外的组织这一前提条件，至于这个行政机关是否合法则另当别论。[3](P26)因此，可以看出城管也不符合行政授权的前提条件，不是行政主体的另外一种形式即法律法规授权的组织。
因此，严格意义上来说，城管不是适格的行政主体。至少可以说，城管在行政法上的定位上不清晰，它的主体资格受到严重质疑。至今，城管机关的性质仍然模糊。
（二）对城管执法权的合法性的质疑
我国城管执法权的来源和发展是如何展开的？这一执法权是否有法律依据和深层次的正当性？对于城管执法有无法律依据，学者们持有不同观点。贾文鹏、王冲认为，《行政处罚法》第16条的规定赋予了在必要时设立综合执法机关的权限。基于提高行政效率、节约人力和物力的客观需要，国务院或者经国务院授权的省级人民政府有权设立综合执法机关，这是行政主体在法律规定的范围、幅度内对下属各职能部门的行政处罚权进行重新分配的结果。[4](P64)