行政法视野下的城管执法困境分析

季英伟认为：1992年6月28日国务院颁发的《城市市容和环境卫生管理条例》是我国城管工作的主要执法依据。随着各地的经济发展，各级地方政府纷纷出台了地方性法规。这些地方性法规有的与中央制定的《城市市容和环境卫生管理条例》相冲突和矛盾。而根据《行政许可法》的许可设置原则要求，这些地方性法规是否具有法律效力值得商榷。
正如前文所述，城管相对集中的行政处罚权的直接依据是《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，其授权由国务院决定或由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权。从条文字面意思上推敲，并不能当然地推导出国务院可以决定或授权决定设立一个新的行政机关来行使处罚权。即使对此条文作扩大解释，相对集中的行政处罚权可以由一个新设的行政机关来行使，那么法律（狭义的法律）的解释权按《立法法》的规定应由全国人大常委会行使，国务院进行的这种解释的合法性尚值得怀疑。[5](P120)
那么根据这条解释以及基于此所下发的一些内部规范性文件所设立的城管机关，其法律依据不足是显而易见的。目前，规定城管执法的依据散见于很多法规、规章之中。因此，欲改善城管的职权的混乱，就有必要制定一部城市管理法或行政法规来统一城管机构的职权设定。
（三）城管执法程序问题
到目前为止，我国还没有专门的城管综合执法的法律法规，作为城管执法依据之一的《行政处罚法》第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”[6](P21)通过法律实现社会公平正义的过程中，程序公正发挥着特殊的作用，它是实体公正的一个保障机制。通过告知、证据、说明、陈述、听证等城管执法程序规范，来控制行政权力的行使过程，乃是城管执法实践已证明的一条正确路径。
虽然各地对执法程序都有相关的规定，然而，我国行政法制建设过程中长期存在“重实体、轻程序”的问题，缺乏程序意识、程序立法不足、违反执法程序的现象比较突出。在行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵守法定的程序。例如，在一些行政处罚案件中，执法人员不亮证执法；没有填定预定格式的行政处罚决定书；扣押物品、罚款不给收据或者以其它白条代替；不制作行政处罚决定书就扣证扣照；不告知当事人享有申请听证的权利；先裁决后询问，先处罚后取证；听证会举行不规范，没有达到听证会的目的等。导致执法程序成为一纸空文，自然相对人的权利也就无从保证。这样的执法不仅损害了法治政府的建立，与依法行政的初衷也背道而驰。另外，《行政处罚法》在处罚程序上至少还存在有两个缺失：一是在暂扣财物和没收财物后需不需要开给当事人清单；二是对没收的财物怎么处理，没有加以规定。[7](P60)
二、城管执法困局的法治化解决路径
（一）城管执法主资格的法定化
针对城管执法部门法律地位不明确和在执法过程中缺乏执法具体标准的现状，当务之急就是尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人更大的认同，在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性，解决其合法性不足的问题。综合行政执法机关是相对集中行政处罚权的具体行使机关，在赋予其法定职权时必须明确其行政主体的法律地位。只有明确其法律地位，才能保证权责能相统一，保证综合行政执行权合法、有效行使，体现法治政府和保障公民合法权利的理念。当然，城管执法主体在城管执法过程中应当尊重和保障人权，注重保护公民的合法权益，坚持以人为本、文明执法、取信于民。
（二）城管执法权力明确化
从行政法的角度讲，行政管理与行政处罚互有交叉，有时难以分清彼此，但从各自的性质着眼，二者有明显的程序性分工，对这些分工应尽可能详尽的划分职责范围，防止出现新的执法交叉和真空现象。在理顺外部关系方面，要明确部门职责。当前各地积极推行的相对集中行政处罚权，不是集中行政许可权，更不是集中行政管理权。因此，执法单位必须在法定的职权范围内行使权利、履行职责，而不能超越法定执法范围，要坚决纠正一些执法队伍中存在的乱罚款和行政不作为的错误。另外，在制定有关部门职责规定时就应当明确其他部门应当行使的行政管理职责，切不可在移交行政处罚权时把有关管理责任也一道“移交”。