3.2国内电子废弃物管理的专门立法
鉴于我国电子废弃物的严峻形势,国家各个相关工作部门近年来纷纷研究制定电子废弃物管理方面的立法。已经出台或者即将出台的专门对电子废弃物进行规定的法规、规章主要有:《电子信息产品污染控制管理办法》、国家环境保护总局正在起草的《电子废弃物污染环境防治管理办法》、国家发改委正在起草的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》。仔细考察上述三部法规、规章,我们不难发现国内电子废弃物管理的专门立法具有如下特点:
第一,立法侧重点不同,但是仍然有许多交叉或冲突。《电子废弃物污染环境防治管理办法》侧重于“防治电子废弃物污染环境”;《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》的立法侧重于“规范废旧家电及电子产品回收处理行为,促进资源循环利用”,其作用类似于欧盟的《报废电子电气设备指令》(WEEE);《电子信息产品污染控制管理办法》侧重于“促进生产和销售低污染电子信息产品”,减少或消除电子信息产品中含有的有毒有害物质或元素,其作用类似于欧盟的《关于在电子电气设备中禁止使用某些有害物质指令》(RoHS)。虽然如此,三部法规、规章在许多制度设计上还是存在重合。例如,国家发改委起草的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》规定,“省级地方政府资源综合利用主管部门负责本行政区域内废旧家电处理企业的资格认定工作”;国家环保总局起草的《电子废弃物污染环境防治管理办法》规定,“从事收集、贮存、拆解、利用、处置电子废弃物经营活动的单位,应当向所在地设区的市级或省级人民政府环境保护行政主管部门申请登记备案。从事收集、贮存、拆解、利用和处置电子类危险废物经营活动的单位,必须按照国家有关法律法规的规定,申请领取危险废物经营许可证。”上述规定显然会带来管理职责重合的问题,加重了电子废弃物处理企业的负担。
第二,法律位阶不同,发挥的作用必然不同。《电子信息产品污染控制管理办法》和国家环保总局起草的《电子废弃物污染环境防治管理办法》均属于部门规章,按照《行政许可法》和《行政处罚法》的规定,部门规章在设定行政许可和规定行政处罚种类、幅度方面存在诸多限制。而国家发改委起草的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》拟以国务院行政法规形式发布。按照《立法法》的规定,行政法规的法律位阶高于部门的行政规章。行政法规在设定行政许可和规定行政处罚种类、幅度方面均具有较大的自由裁量权,具有较强的执法力度,能够有力地打击各种违法处置电子废弃物的行为。同时按照下位法不得同上位法抵触的立法原理,《电子废弃物污染环境防治管理办法》和《电子信息产品污染控制管理办法》不得同《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》的规定相抵触,只有在《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》未作出规定的领域,《电子废弃物污染环境防治管理办法》和《电子信息产品污染控制管理办法》才能作出补充性规定。
第三,电子废弃物管理还存在着较大不确定性。目前,只有《电子信息产品污染控制管理办法》已经发布,其他两部电子废弃物管理的专门立法尚未出台,因此电子废弃物的管理仍然处于不确定状态。即使将来其余两部法规、规章发布实施了,电子废弃物的管理仍然存在诸多不确定因素。例如行政法规、行政规章的实施需要技术政策和行业标准的支撑,将来可能在制定《废家电拆解技术规范》、《电子废弃物污染防治的技术政策》等技术政策和行业标准时会存在重合或矛盾的问题,这就意味着还存在着不确定性。这些问题均应引起电子产品生产、电子废弃物综合利用、回收利用、无害处置等行业的注意。
可以看出,我国电子废弃物管理方面的现行立法过于分散。因此我们建议,国家应当整合各方面的立法力量,将有关电子产品的清洁生产以及电子废弃物的综合利用、回收利用以及无害化处置等方面的内容纳入一部统一的电子废弃物管理立法中。
4电子废弃物管理立法的展望
4.1循环经济背景下的电子废弃物管理立法
我国目前正在进行循环经济方面的立法。2005年,经全国人大常委会委员长会议批准,将制定循环经济促进法补充进本届的立法计划,并责成全国人大环资委组织起草,计划于2007年年中提请全国人大常委会审议。
电子产品的清洁生产、电子废弃物的综合利用、回收利用和无害处置是发展循环经济的重要组成部分,循环经济中“减量化、再使用、资源化”的“3R”原则也是指导电子废弃物管理的重要准则。《循环经济法》可以成为统领电子废弃物管理各个环节的根本性法律,能够解决电子废弃物管理中存在的诸多问题,促进资源节约和环境保护。《循环经济法》将考虑对电子废弃物管理当中面临的突出性问题规定法律措施,设定法律责任,对电子废弃物处置行业的技术和中介服务支撑体系,财政、投资、金融、税收、价格、政府采购等经济扶持措施作出规定,并明确生产者延伸责任和政府、企业、消费者以及相关各方的权利义务。
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