2循环经济立法的必要性
从日本、德国的经验看,专门制定发展循环经济、推进建立循环型经济和社会的法律,对于提高资源的利用效率,从根本上预防环境污染,促进经济发展,是十分必要的。笔者认为,中国现在也到了制定循环经济法的时期了。
2.1制定《循环经济法》的必要性
2.1.1经济、社会发展的必然要求
随着循环经济的迅速发展和人民对循环经济认识的不断提高,各类循环经济法规和文件的大量制定,客观上需要从全局的高度,考虑制定一个能够统揽全局的、带有基本法性质的促进循环经济发展的法律。循环经济是一种全新的经济发展模式,其核心是最有效地利用资源,提高经济增长的质量,从根本上保护和改善环境。它首先应强调的是资源的高效和节约利用,然后是资源的重复使用和资源再生利用。发展循环经济是一场经济、管理和社会的重大变革,迫切需要在上层建筑的法律领域,也进行一次重大的变革,通过制定一部高质量的循环经济法,来支持这个伟大的变革。从具体操作的层面看,我国虽然已经制定了一些与循环经济有关的鼓励清洁生产和资源综合利用的法律和政策措施,但是我国至今并没有一部法律将清洁生产、固体废物利用、环保产业发展和资源循环利用等相关内容统一纳入到循环经济法律框架内进行综合考虑,还缺少从国家发展战略、规划和决策层次系统规范循环经济发展的法律规则。目前的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和《节约能源法》,它们受各自的法律定位所限,无法发挥从全局的高度统领发展循环经济,建立循环型社会的使命。大力发展循环经济、建设资源节约型和环境友好型社会是实现可持续发展的重要途径,也是保护环境和预防污染的根本手段,涉及社会、经济、资源与环境各个方面,是对传统经济发展模式、环境治理方式以及相关战略和政策的重大变革,因此,需要权威的法律手段作为支撑、保障和引导,迫切需要全国人大在总结已有的立法经验的基础上,整合已有的法律措施,制定专门的循环经济法。
全国人大代表、政协委员、国务院有关部门和一些地方的立法机构多次提出制定循环经济促进法的建议。在第九届人大期间就有全国人大代表提出关于制定循环经济法的建议。在第十届人大三次会议上,又有多名全国人大代表提出关于制定循环经济和废旧物资回收及综合利用法的议案。第十届全国政协委员也向全国政协第十届一次会议递交了应当抓紧制定循环经济促进法的提案。此外,在最近几年召开的有关会议上及在第十届全国人大常委会期间,征求立法规划的建议时,国务院有关部门和一些著名专家学者又多次提出应当尽快制定循环经济促进法。
在2005年3月,党中央召开的人口环境资源工作座谈会上,胡锦涛总书记指出,要“大力宣传循环经济理念,加快制定循环经济促进法”。2005年7月,全国人大常委会决定启动立法程序,责成全国人大环资委组织起草循环经济促进法草案,要求于2007年提请全国人大常委会审议。在中国共产党第十六届五中全会作出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中,党中央再次提出要大力发展循环经济,并要求健全相应的法律法规。由此可见,运用法律手段推动循环经济的发展,已经成为中央的既定方针决策。
2.1.2循环经济的实践提出了新的立法要求
发展循环经济的目的是保护环境、节约资源、促进经济发展,涉及到财政、税收、金融、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训等纵向管理与企业经营、包装、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域,需要制定法规或者规章的任务很多很重,有许多法律上的空白需要填补。
发展循环经济,与传统环保理念中的末端治理有着根本的不同。现行有关的环境保护法律中的一些制度,例如:“三同时”制度,由于其着力点是末端治理,早已不能适应新形势下污染防治和发展循环经济的需要。因此,需要在适当的时机进行修改。类似的例子还有许多,需要立法机关引起高度重视,以便不失时机地将修改不合时宜的法律列入立法议程。
近年来,关于循环经济的理论在国内学术界迅速发展。一些与循环经济相关的理论,如工业生态学、清洁生产、绿色产品等学科和相关政策的研究正在加紧进行,并取得重大成果。循环经济的实践活动也在向前推进。国家环保总局在全国重点支持了循环经济的八个大示范园区,探索不同地区不同行业的发展模式,如广西贵港以甘蔗制糖为主,辽宁着眼于老工业基地改造,包头强化对重化工污染行业的整治,南海则是新兴工业园的尝试等。此外,我国在城市推进了创建“循环经济型城市”活动;在农村和以农业为主的地区,开展了生态示范区、生态县、生态市和生态省建设。所有这些实践活动目前还缺乏规范的激励措施,“优惠”政策没有完全到位,因此,迫切需要将这一系列的政策上升为法律。
3制定循环经济法的指导思想
我国的循环经济立法应该坚持正确的指导思想,其要点是:
3.1树立和坚持科学发展观
“十一五”规划要求健全循环经济的法律法规。为了促进和保障循环经济的发展,最根本的是坚持党中央提出的科学发展观。党中央提出的科学发展观,其重大创新就在于它把全面、协调和可持续发展作为核心内涵,解决了要发展、为什么要发展以及怎样发展的重大问题,明确了增长和发展的关系。它要求我们改变过去以单纯追求经济增长为目标的发展观,将人与自然的和谐作基础,以区域、城乡、经济与社会统筹发展为内涵,以国内国际相统筹为手段。发展循环经济是实现人与自然和谐的重要出路。它可以将人口、资源和环境三者有机地结合起来,从而在更高的层次上推进社会公平,缩小生活质量差距,它与科学发展观的指向是完全一致的。因此,开展循环经济立法必须以科学发展观作为立法的最重要的指导思想。
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