2008年8月1日,浙江省全国人大常委会第五次会议审议通过了《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称《条例》),原来的实施办法被废止,新条例将于2009年1月1日正式生效。作为一部与我们日常执法密切相关的地方性法规,其实用性和存在的不足值得关注。
一、《条例》与《宁波市市容环境卫生管理条例》的法律位阶比较
《条例》由浙江省人大常委会审议通过并颁布,属地方性法规。根据《立法法》第八十条地方性法规高于本级和下级地方政府规章。因此可以说《条例》的效力高与本省内各地政府规章。但在此应重点讨论《条例》与宁波市人大或人大常委会制定的地方性法规如《宁波市市容环境卫生管理条例》之间的效力比较。
宁波市属经国务院批准的较大的市,其市人大制定的法规同样属于地方性法规。但虽然同属于地方性法规,宁波市人大或者人大常委会颁布的地方性法规的法律位阶与浙江省人大或常委会颁布的地方性法规并不属于同一法律位阶理由如下:
一是较大的市人大或者常委会制定的地方性法规不能和省、自治区人大制定的地方性法规抵触。《立法法》第六十三条第二款规定:较大的市的人民代表大会及常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下可以制定地方性法规。
二是较大的市人大制定的地方性法规是经过省人大常委会批准后才能实施。《立法法》第六十三条第二款规定:省、自治区的人民代表大会常务委员会对报批的地方性法规,应当对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当在四个月内予以批准。
三是省人大常委会有权在较大的地方性法规与省级政府规章发生抵触时做出处理。《立法法》第六十三条第三款规定:省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时,发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的,应当做出处理决定。
从以上可以看出,《条例》在法律位阶上高于现在的《宁波市市容环境卫生管理条例》,《宁波市市容环境卫生管理条例》的相关规定不得同《条例》的相关规定冲突,则当《条例》生效后,法律适用和冲突问题有必要予以明晰。再者如果宁波市人大或者常委会根据《条例》重新制定相关地方性法规,其内容大体不应与《条例》相冲突。
二、相关法条的适用及存在问题
1、关于第十二条的适用及存在问题
《条例》第十二条规定:主要街道和重点地区临街建筑物的阳台外、窗外、屋顶,不得吊挂或者堆放有碍市容、危及安全的物品。主要街道两侧和重点地区临街建筑物外立面安装窗栏、空调外机、遮阳棚等,应当符合有关规范要求,并保持安全、整洁、完好。违反前两款规定的,责令限期改正;逾期不改正的,可以代为改正,所需费用由违法行为人承担。
相比于《宁波市市容环境卫生管理条例》第十五条的规定,本条除规定可以代为改正,改正费用由违法行为人承担外,并没有像《宁波市市容环境卫生管理条例》设定了罚款的行政处罚。由此问题出来了即所谓“代为改正”,应是一个怎么地改正方式?是执法队员自己改正,还是请人代为改正呢?比如清除沿街乱吊挂,如有执法人员代为改正,并不产生实际意义上的费用,所费的只是执法队员的时间和精力。即使产生了改正违法行为所需的费用,如果当事人不配合,这笔代为改正费用的收取存在难点,申请法院强制执行并不是有效的方式。
2、关于第十三条的适用和存在问题
本条主要关于街道两侧堆放物料,搭建建筑物、构筑物或其他设施,本条第三款规定违反本条第二款规定的,责令限期改正,逾期不改正的,可以代为清理,所需费用由违法行为人承担,。。。。。第二款是:搭建的临时建筑物、构筑物应当保持整洁,不得遮盖遮盖路标、街牌等。本款所言临时建筑物、构筑物应该是指经过市环境卫生主管部门批准并按照有关规定办理过审批手续的临时建筑物、构筑物。那么,对于未经市容环境卫生主管部门同意并未经审批的临时建筑物、构筑物到底如何处置,条例并未规定。
可以推测这么规定的原因是《城乡规划法》对于违章搭建的建筑物、构筑物已经做了比较详细的规定,《条例》没必要再做相关规定,以免冲突。但这样做也有些不妥。
首先,街道两侧临时搭建的建筑物、构筑物从“搭建”以及“临时”这两个词看就知道此类建筑物、构筑物的特点并非长期、牢固的。也许只是搭一个简易棚,如果实践中遇到一个简易棚需要处理,由于《条例》未有罚则,如要强制拆除,则只能按照《城乡规划法》相关规定去处罚,程序上还需要规划部门对该临时建筑物、构筑物进行认定。
其次,《条例》侧重点在于市容市貌的管理。在条文中也可以看条例只允许因建设等特殊需要,在街道两侧和公共场所临时堆放物料、搭建临时建筑物、构筑物或其他设施。重点在临时性上,没有特殊需要而进行搭建的行为,则从条文推测属于禁止行为。街道两侧和公共场所不比住宅小区或或厂区,搭建行为往往对市容影响甚大,需要及时查处。但本条未作罚则,会使本条实际作用降低。