珠江三角洲城中村问题探析

[提要]城中村系改革开放以来我国城市化过程中出现的新现象。随着城市建设不断推进，城中村(局部)和城市系统(整体)之间的矛盾日显突出。文章以社区研究的视角，全面、系统地考察了珠江三角洲地区的城中村问题，包括硬环境和软环境两个方面，前者主要是居住空间结构存在的问题，后者主要是社会经济结构中存在的问题。
[关键词]城中村 城中村问题 珠江三角洲
一、问题的提出
改革开放以来，我国城市建设突飞猛进，城市化的浪潮席卷各地，部分村落转眼间被纳入城市建设用地的范围，而发展初期政府因无力妥善安置村民，不得不划定某些特殊地块作为原村居民居住和维持生计的空间，在生活、生产和管理等诸方面也保持了过去农村管理的制度和方式。
这些地块在形式上实现了城市化，成为城市里的一部分，但在社会的深层结构方面，又带有浓厚的农村社会结构的特点。这种亦城亦村，或非城非村的畸形社区，就是“城中村”。随着城市向高级城市化、现代化阶段发展，城中村(局部)和城市系统(整体)之间的矛盾日显突出。
在当前我国快速城市化过程中，城中村遍布全国各城市，其中珠江三角洲地区最集中、最典型。它体现了大多数发展中国家的城市在发展的初级阶段的一般特征，也体现了在中国、特别是珠江三角洲地区特殊的地理与人文环境以及特殊经济社会变迁轨迹。笔者结合对城中村的多次调研与参与改造实践，希冀在此文对珠江三角洲城中村问题做一次比较全面、系统的研究。城中村的一些基本特点是：(1)结构性非农化，表现为产业结构的非农化和居民职业结构的非农化。具体言之，农地开发完毕，非农产业(房地产业、工商业和服务业)彻底取代农业。(2)地理上已被纳入城市总体规划发展区内，都靠近市中心，甚至其中一部分就位于市中心，区位优势显著，地段土地市场价格大大高于城市规划外围区域。(3)居住区已完全成为城市建筑的一部分，具备城市社区的外形；但居住环境脏、乱、杂、拥挤的问题突出，与城市总体形象极不协调。(4)社会发展与社区管理严重滞后，农村社会制度痕迹明显，具有明显的二元社会特质，居民身份虽然有的发生转变，但习惯上仍被称为农民。综上可见，城中村既非农村社区，也非城市社区。不同的学科视野对“城中村问题”有不同的看法。本文所讲的城中村问题，不是指城中村所有的各种问题，而是专指它与所处城市社区环境形成鲜明对比与差异的结构性问题，特别是空间结构、管理与制度方面的问题。对这些问题的研究，就是要揭示其形成和发展的深层社会机制。
二、城中村的居住环境问题
1.城中村的居住环境状况
城中村居住环境存在的问题可以概括为如下几种：(1)绝大多数民房系私人违章建造的“六无工程”①，质量安全隐患严重。(2)建筑密度高。目前社会流传的所谓“握手楼”，“接吻楼”，“一线天”，都是城中村特有的现象。建筑密集、拥挤，对居住者的健康不能不造成损害。(3)配套设施严重不足，与城市基础设施建设不同步，排水、消防、抗震、抗台风等防灾减灾方面存在重大隐患，同时由于布局杂乱，交通、进出十分不便并影响救灾应急。(4)卫生环境极差，成为城市卫生死角，极易滋生公共卫生突发事件。(5)人口稠密，商业活动过度，使居住空间显得更加拥挤散乱。(6)改造无序。在老村改造中，每户各自为政，改造的不同时性和在投资、标准等方面的差异，把整个村庄变成了混乱的大工地，拆拆建建，建筑噪音、垃圾随处可闻可见。
综上可见，城中村盲目建设完全忽略了人对居住空间的基本要求，它不仅不适合居住生活，而且还存在严重的安全隐患。城中村与城市作为一种现代住所的要求相差甚远，甚至还远不及农村居住条件。因此姑且不论它对城市整体形象之损害，单从居住生活的层面讲，城中村也需要改造，并且改造不是枝节上的修修补补，而是需要拆迁与重建。
2.城中村居住环境问题的成因
(1)土地产权制度问题。土地产权制度是城中村居住环境问题形成的根源。1982年党中央明文规定：“社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废”。1994年，中央农村工作会议决定把土地承包期在原来15年的基础上再延长30年。这样，土地承包期实际为50年不变。农民的土地承包权，具体表现为农民对其承包的土地在合同期内的占有权、使用权、收益权，承包者有权在合同期范围内独立自主地从事经营。由于农村土地的产权归村集体所有，在城市化过程中，国家可以征用作为农民生产资料的农用地，但难以征用作为生活资料的宅基地，房地产商就无法介入城中村的整体性房产开发，而只能留给村民分散地进行粗放型开发。
(2)城市二元管理结构问题。在城市区位优势显著、地价剧涨以及城市房地产市场火爆的情况下，在租金利益的驱动下，盲目开发使得随意加高楼层，扩张住宅面积和容积、挤占公共空间成为普遍的行为。1986年，深圳市政府规定：农村私人建住宅，层数要控制，原则上每幢不得超过三层。1992年又规定：农民建房的基底面积每户不得超过80m2②。但一项调查的结果表明③，3层以上的违章比例高达61.5%，4层以上的占39.4%，4～6层的私房占总数的56%，基底面积超过80m2的住宅比例达到了52.1%，平均值为102.5m2。在广州的城中村，6-8层、总面积400～600m2的住宅、而且在第2层以上最大限度地挤占公用街道的“领空”是最普遍的。