金华市城中村改造的思路与对策

推进城乡一体化是加快建设浙江中西部中心城市，提前实现现代化目标的一个重要的发展战略。新一轮《金华市城市总体规划》根据金华作为浙江省中西部地区中心城市的功能定位，扩大了中心城市规模，拓展了城市发展空间。构筑开放、大容量、有弹性的大城市框架，提高城市品位。近年来，随着城市新区迅速向城市近郊甚至远郊渗透，城市建成区面积不断扩大，使得近郊中的一些村庄，在不远的将来，也将随着城市建成区的进一步扩大，从而逐渐成为新的“城中村”。这些“城中村”在总体布局、建筑风格、基础设施、公建设施、环境保护及园林绿化诸多方面，不能适应现化城市的发展要求，不能满足城市可持续发展的需要，有些甚至严重影响了城市形象。“城中村”问题的日渐突出，使得有必要对这些“都市里的村庄”以及有可能成为“都市里的村庄”进行全面的梳理，让今后的城乡建设步入合理、有序的时代。
一、城中村存在的问题
我市的历轮城市总体规划和各类规划没有对城市建成区的村庄作出安排。在城市建设和扩张时，都是避开村庄，既没有给村庄建设留足用地，也没有把村庄同城市建设、开发同步进行从而形成了“城中村”。虽然大部分村庄编制了村庄建设规划，但基本上是就村论村、就村辖土地范围进行规划建设，这样对城市用地的地块完整性有较大的影响，且村庄的撤并难以进行。
村庄规划建设与村民建住宅和城市建设争用地，争好地段，也是导致目前征地难、农房拆迁难的重要因素，一定程度上也影响着中心城市建设的进展。建成区的村庄分布散，村民住宅与其它建筑混杂在一起，有的无法分清哪是村民住宅建筑。
违章量大面广。在城市建成区内，同时存在国有土地和集体土地，由于村庄规划建设使用的是集体土地，农民住宅政策有别城市居民的政策，失地农民就业等问题的存在，住宅建设主要目的是为了增加家庭收入，如房屋出租、办家庭企业等，建造住宅比高比大，导致擅自加层，扩建时有发生纠纷多，处理解决难度大。
基础设施薄弱，脏乱差的问题突出。村集体经济无能力投入经费进行基础设施配套，村民建住宅大多数是单家独户的零星自建，“城中村”的基础设施大多数较差，有的根本没有，到处是垃圾，污水横流。尽管城市的基础设施就在村口，但村民享受不到，出现新房多，无新村的现象，村民居住环境差，影响城市的形象。
管理难度大。由于以前的建房多无规划、无布局、无设计，形成许多死角、断头路，在现在流动人口增多的环境下不容易管理到位，造成了许多卫生、安全管理死角。
二、城中村产生的成因
首先，城市二元土地制度是城中村形成并得以存在的根本成因。城中村的形成是经济、社会、文化、管理等多种因素相互作用的结果，但根源是城市二元管理体制的存在。由于“城”与“村”分属不同的管理，因而形成了二元管理体制。所谓二元管理体制，就是已被纳入城市规划区范围内的自然村，虽然大部分土地已被国家征用，有的也已转制，但在管理上仍然沿袭与城市不一样的农村传统的管理体制与运行机制。
随着城市化进程的不断加快，不少处于城乡结合部的农村村镇被迅速纳入城市规划区范围内，虽然从地域、从空间形态上讲，这些村事实上已成为城市管理和城市建设的组成部分。但在经济、社会、土地和规划建设上均与城市社区建设存在着明显的差异，因而导致和形成了严重的二元发展格局。城乡结合部的村在理论意义上归入城市统筹管理，而实际上行政上仍属于农村建制，沿袭传统的与城市管理、与市场经济运行不相协调的农村组织形式与农村管理模式，给城市的统一规划、统一开发、统一建设带来一定的难度。
其次，利益性内聚是城中村形成的关键。城中村是一个类型独特的社区，是处在由农村向城转型中的社区。由于更多地具备农村社区的特点，实行与城市有别的农村组织管理架构，因而，成为城市社区内部一个孤立发展的系统，与城市社区存在着明显差异。究其原因，是利益驱动所致。在靠近市区，经济比较发达的自然村，由于享有计划生育、宅基地、村集体经济分红等丰厚的“福利待遇”，很多农民更愿意维持城中村的现状。
此外，村民自身素质的局限与暂住人口的流动是城中村形成的另一重要成因。城中村村民的受教育程度较周围社区的城市居民低，使其很难融入所在的城市社区，城市人因观念文化相异而不认同这些新晋升的城市居民，而村民因经济利益驱使亦不愿做城里人，这严重地制约着城市经济和社会的可持续发展。城中村的集体经济主要来自于土地收益、物业出租和村办企业，农村土地政策特有的宅基地为农民带来丰厚收入，由于村民可坐享土地收益的分享权，因而即使素质低下，村民也没有产生强烈的提高文化素质的紧迫感。
从城市的产业结构变动，我们可以看出，城市第三产业所占比例大，相对比较发达，服务业种类齐全，因而聚集了大量的暂住人口。这些暂住人口涌入城市寻求就业，大部分选择地处城市边缘区、房屋价格低廉、管理混乱的城中村居住下来。庞大的暂住人口无疑促成了城中村出租屋市场的形成，而大量不规范的出租屋加大了城中村改造的难度。