战略环境评价中替代方案的识别、评估和比较

摘要 战略环境评价（SEA）的核心内容是对战略决策各种替代方案（战略替代方案）的识别、评估和比较，它是保证战略决策满足可持续发展目标的一个重要前提。文章分析了SEA中战略替代方案的意义、特征、类型以及其识别、评估和比较的方法，并介绍了荷兰固体废物管理10年规划SEA中对替代方案分析的实例。
关键词 战略环境评价 替代方案 识别 评估 比较
Identification, evaluation and comparison of alternatives in strategic environmental assessment Mao Wenfeng, Zhang Shujuan. Department of Environmental Sciences, Zhongshan University, Guangzhou 510275
Abstract: The focus of strategic environmental assessment (SEA) is on identification, evaluation and comparison of alternatives to proposed strategic decisions (strategic alternatives), which is an important prerequisite for ensuring that strategic decisions are consistent with sustainable development objectives. The paper examines the importance，features and types of strategic alternatives in SEA, and the approaches to their identification, evaluation and comparison. It also introduces an SEA case of the Dutch Ten-Year Program on Waste Management, with special reference to the analysis of strategic alternatives.
Keywords: Strategic environmental assessment (SEA) Alternatives Identification Evaluation Comparison
战略环境评价（SEA）是指“对政策、计划或规划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括根据评价结果提交的书面报告，和把评价结果应用于负有公共责任的决策中”[1,2]。简单地说，SEA是一种针对政策、计划和规划等战略决策的环境影响评价(EIA)，它先于具体项目的环境影响评价（项目EIA）[3]。SEA优于项目EIA的一个关键在于它能在高层次战略决策的早期，系统、全面地考虑拟议战略决策的各种替代方案（战略替代方案），并通过系统、正式、科学评价，在众多的替代方案中选择一个能最小的环境代价实现既定的战略目标，或能在各不同战略目标间取得最佳平衡的最优方案。对替代方案的评价是EIA的最重要环节，也是EIA作为实施可持续发展的一种有效工具的关键。原则上，项目EIA也应全面考虑各种替代方案，但实际工作中往往难以做到。大多数情况下，项目EIA往往是在高层次的战略决策之后进行，因此，在项目EIA阶段，许多决策已经在更早的规划阶段确定，难以更改，而这些决策可能忽视一些重要的替代方案。实际工作中，项目EIA往往只能考虑在项目层次上有限范围内的替代方案，而对有关技术、资源利用和生活方式等高层次基本问题的替代方案则很难加以考虑。在许多地方，项目EIA往往只是当作一种识别和减缓拟议行动重大不利影响的工具，是对拟议行动环境可行性的一个证明，着重考虑环境问题的后果。在高层次进行SEA是防止重要替代方案被忽视的一种有效手段。SEA作为促进可持续发展的一种工具的巨大潜力在于它处在考虑各种不同需要和替代方案的最有利位置[4]，重点分析环境恶化和非持续性的源头，即各种战略决策。因此，其可以充分考虑高层次、大范围的替代方案，而这些在项目EIA中则很难得到考虑。例如，在对一个道路扩展项目的评价中，难以真正评估不同的交通方式，如公共运输，尽管它可能是满足运输、生态和公平目标的最好方式；而在对交通政策的评价中，则能充分考虑各种不同的运输方式。对战略替代方案的识别、评估和比较是SEA的核心内容。
1 战略替代方案的识别
识别战略替代方案的通常方法是根据未来需要达到的目标向后推（backcasting），以确定达到这些目标需要采取的手段、方法和具体行动[5]。为此，必须先要了解战略决策的目的和目标。战略目标通常具有以下几个方面的特征[6]：
（1）每项战略决策都有一个或几个明确或隐含的目标。多数情况下，战略决策含有多个目标，它们之间可能并不相互一致。
（2）战略目标具有层次性，这包括三个方面。某个战略决策的目标受高层次战略决策的影响，同时它又影响低层次的战略决策和具体项目的目标，即应将某一战略决策的目标与高层次和低层次的战略决策的目标联系起来。另一方面，就单个的战略决策而言，其目标也具有层次性。通常，某项战略决策的首要目标是社会、经济和环境效益的平衡，其表达往往只能是比较含糊的。这一首要目标可以分解为更多的具体目标并用来作为SEA的依据。此外，应区分战略决策的远期（最终）目标、中期目标和近期目标。
（3） 战略目标可以是定性的，如某种变化方向；也可以定量的，如在某个时间和空间范围内需要达到的目标和指标。不过，由于技术、政治和体制等方面的原因，多数权力机构并不建立这样的具体目标和指标。
（4） 环境目标可以是主要目标，即决策以环境为导向，或受环境因素的强烈制约。环境目标也可以是次要的或附加的，例如，在一个非环境目标的框架下，它们保证决策者选择对环境危害最少的方案。