这两种观点均有其合理性。从长远看,应当制定一步政策法,但从我国环境资源的严峻状况看,发展循环经济,转变经济增长方式已经刻不容缓,循环经济立法也应当根据客观实际的需要作出相应地调整,仅仅制定偏重环保内容的政策法,从我国的法治状况看,起不到其应有的作用。因此,从现实需要出发,我们认为《循环经济法》应当是一部环境法与经济法交叉的专项立法,而且要能够解决一些实际问题。
2. 循环经济立法与其他法律的关系
就《循环经济法》与其他诸如《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》等法律之间的关系而言,循环经济立法与这些法律之间存在着交叉和重叠的部分,有的学者甚至建议,当循环经济法出台后,应当废除《清洁生产促进法》。但大多数学者认为,循环经济法与这些法律之间解决问题的侧重点不同。其他法律只是解决了资源节约或环境保护中某个方面的问题。而循环经济立法则从全面落实科学发展观的高度,将资源的节约综合利用与环境保护综合考虑,将立法目的定位为“保护环境、节约资源、促进经济发展”,并提出了新的经济增长模式应当遵守的基本原则、行为准则和规范体系。《清洁生产促进法》重点是从生产环节来保障可持续发展,其作用发挥不够,主要是实施问题,而并不是法律本身的问题。而且可以通过一定的立法技术,尽量减少《循环经济法》与《清洁生产促进法》的交叉和重叠。
因此,《循环经济法》应当坚持经济和环境资源一体化的思想,实现对该法的立法宗旨、目的、指导思想和调整范围的定性定位,并尽量避免或减少与原有环境资源法律法规的重复,使《循环经济法》真正成为推动我国循环经济发展的、名副其实的专项法,而不是用《循环经济法》去取代或包含其他环境保护和资源开发的法律。对于现行立法未作规定的内容,《循环经济法》可以规定细致、全面的法律制度,以保证法律的可操作性。对于现行立法已有规定的内容,《循环经济法》应当总体重申现行立法确定的基本原则、政策、方针,但在某些方面可以调整、补充、细化相关法律制度。
(二)调整范围
循环经济立法的调整对象,是指发展循环经济、建立循环型社会中所产生和存在的各种社会关系。这些社会关系所涵括的边界和对象就是循环经济立法的调整范围。具体而言,循环经济立法主要调整以下六个方面的社会关系:
第一,资源综合利用。资源综合利用是我国一项重大的技术经济政策,也是我国国民经济和社会发展中一项长远的战略方针。资源综合利用主要包括:在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用;对生产过程中产生的废渣、废气、废水、余热、余压等进行回收和合理利用;对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。
第二,清洁生产。清洁生产是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。
第三,废料回收与再生利用。废料回收与再生利用是指包括收集、分类、消毒、处理以及再利用那些可能成为废物的材料,使之以原材料的形式进入经济领域,用于生产新的、再生的或复合的产品,并使其符合相应的质量技术标准。
第四,绿色消费。绿色消费,也称可持续消费,是循环经济发展的内在动力。它是指一种以适度节制消费,避免或减少对环境的破坏,崇尚自然和保护生态等为特征的新型消费行为和过程。这种消费模式不仅包括购买和使用绿色产品,还包括物资的回收利用,能源的有效使用,对生存环境、对物种的保护等。
第五,循环经济产业园区。循环经济产业园区,是指按循环经济模式规划、建设、改造的产业园区。循环经济产业园区的重要表现形式是循环经济示范区。循环经济示范区是一种以污染预防为出发点,以物质循环流动为特征,以社会、经济、环境可持续发展为最终目标,最大限度地高效利用资源和能源,减少污染物排放的示范区域。积极发展循环经济产业园区是在园区层面积极探索循环经济发展的有效手段。
第六,循环农业。循环农业要求积极调整农业生产布局和产品结构,发展绿色产业和无公害食品,积极提高土、肥、水、种、药等投入要素的效率,推广使用高效安全生物农药,综合利用秸秆、牲畜粪便等废弃物,发展沼气等农村替代能源。循环农业是循环经济的重要组成部分。
(三)法律基本原则
法律基本原则是指体现法的根本价值的具有指导作用的基本规范,它是整个法律活动的指导思想和出发点。循环经济立法的基本原则,是指循环经济立法中规定或者体现的,对循环经济的推行和实施进行法律调整的基本指导方针和基本准则。我们认为,循环经济立法的应体现下列基本原则:
1.政府主导与经济扶持原则。循环经济立法主要应以引导性规范、鼓励性规范和支撑保障性法律规范为主,而不应以直接行政控制和制裁性法律规范为主。这是因为,经济类立法必然以须遵循经济活动的规律为前提,循环经济立法概莫能外。强制性规则虽具有简便、见效快的特点,但其弊端十分明显,容易导致扭曲经济规律、造成政府失灵等新问题。因此,循环经济立法应当以行政强制为底线,更多运用经济扶持等法律实施机制,将市场规则的基本要求体现在具体的法律制度中。
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