上海申办2010年世博会的成功,给上海城市建设带来了新一轮大发展的契机,市市容环卫局也紧密结合行业管理和发展开展了大讨论。上海市建设“最适合居住和工作”城市的目标,对上海市固体废弃物处置发展提出了新的更高的要求。 因此,须抓紧完善固废规划,以指导上海市固体废弃物处置发展系统的建立、运营和监管,促进上海环境卫生事业的大发展。建议要遵循环境保护的基本国策,坚持可持续发展战略,贯彻循环经济理论,坚持源头减量、资源化利用和提高垃圾无害化处理能力并重的方针,根据垃圾处理“发展高标准焚烧技术、推进生化技术和提高完善填埋技术”的国家政策,加快垃圾处理设施建设,跨越式提升垃圾处理水平;运用现代物流系统的基本论点,建立上海市固体废弃物收集、运输、处理处置物流系统。以科技进步为先导、依法管理为抓手、市场运作为动力,建立上海市固体废弃物收集、运输、处理投融资还贷机制;通过特许经营等模式,培育和规范固体废弃物处理市场;加快推进政府宏观管理、企业市场运作的体制改革,促进固体废弃物处理产业发展。同时,要坚持可持续发展、合理布局及可操作性、全面治理、城乡一体及区域共享和市场运作的原则。
(二)完善上海市环境卫生行业管理体系
1、政策到位
运用法律手段加强对生活垃圾的全过程管理,加紧制定和发布生活垃圾收运管理及市场运作、服务收费等方面的法规和标准。如分类收集奖励政策;处理产业税收优惠政策等。 上海虽然已经出台了单位垃圾收费政策,但在居民生活垃圾收运处置费政策实施之前,经费完全依靠单位垃圾收费显然不够,市、区两级财政应设立专项资金,加大投入,用于推进垃圾处理项目的建设和正常运营。 按照“谁生产、谁回收;谁排污、谁付费”原则,积极推行清洁生产,落实生产者责任,制定限制过度包装的规章;引导民众改变消费习惯,提倡绿色消费;加强对服务业的引导,制定限制使用一次性用品的规章;研发先进的、可靠的、经济的源头处理技术,提高就地消纳能力;完善规范废品回收系统,鼓励废品再生利用,通过多种渠道,促进源头减量。
2、全方位管理
适应两级政府、三级管理的城市管理格局,发挥行政管理、市场管理、社会管理的作用。 市市容环卫局行政管理负责生活垃圾管理的制定政策、编制规划、制定规范与标准,实施总体协调及宏观调控;强化区局的行政管理,弱化作业管理;加快政事分离、政企分离、事企分离和作业分离的步伐。 积极培育作业服务市场,放开上海生活垃圾收运、处理行业投资、建设、运营、作业市场,鼓励各种经济成分的社会企业进入,形成多元化投融资机制,加强资质管理,加快服务标准制定,规范招投标机制;加紧探索作业服务市场的监管机制,严格执行相关运行及环境标准。 建立长效宣传管理机制。增强市民环境意识、自律意识、监督意识。同时以精神文明建设为载体,结合居民社区建设开展宣传教育,组织、指导广泛开展建设卫生城市、生态城市活动。
3、技术保证
加快人才队伍建设,跟踪国外发展新技术,不断提升从垃圾产生到处置的全过程工艺技术及管理水平。建立国外专家咨询组,定期开展咨询,把握国际发展趋势;实施技术准入目录管理,加强行业技术指导力度。 标准化实行两手抓,一方面加快修订、完善现有规范及标准;同时跟踪国际先进技术标准,制定规范及标准,构筑完善的标准体系。 加速实施“11310”信息化建设计划,建设综合指挥系统,建立生活垃圾相关的宣传平台、业务管理平台和办公自动化平台,逐步实现信息采集标准化、作业流程可控化、环境监测可视化。
(三)政府扶持,培育国有多元化的投融资、建设和运营主体
城市生活垃圾处理事关百姓日常生活,属社会公共产品,具有基础性、公益性的特征。由于垃圾处置项目,如焚烧发电厂普遍具有投资金额大、技术含量高的特点,要求专业团队进行专业化的投资建设和运营。从国外经验来看,一般采用BOT方式来建设垃圾处置项目。BOT项目的运作既有一种政府行为的特征(即负责市政基础设施建设),又有一种企业行为的特征(即项目公司对项目的建设和经营自负盈亏)。此外,由于城市生活垃圾处理基础性、公益性的特点,在特殊时期,如SARS、瘟疫等甚至关系到城市的安全,所以在城市生活垃圾处理产业刚刚起步阶段,建议培育国有多元化的投融资、建设和运营主体,以最大限度规避可能存在的风险。理由是:
1、垃圾处理是资本、技术密集产业,采用BOT方式进行,一次性投资大,投资回收期又很长,投资风险较大。
2、垃圾处理厂不同于道路桥梁等基础设施,其建设完成后运行维护的工作量大、技术要求强、投入高,运营风险较大。
3、在实践中,我们发现民营企业在资本、技术先进性、管理、项目融资等方面的弱势在短期内尚无法改变,抗风险能力较差;外资企业具备资金和技术实力,但是缺乏本地化优势。 基于上述情况,建议培育融资本、技术、项目总承包、运营管理于一体的国有资本占主导地位的市场主体,。
(四)建立环境产业投资基金
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