关于城市小摊贩现象的思考和管理对策

2006年的8月11日，来自河北的崔英杰在北京海淀区卖烤肠时被城管截获。在索还三轮车未果后，崔英杰持刀将城管副队长李志强刺死。李被追认为烈士，崔被绳之以法。然而，随着崔英杰的清白历史和悲惨处境被曝光还原，一起看似普通的暴力抗法案发人深省。城管和小贩之间的“猫和老鼠游戏”，似乎在城管产生之初就已经注定。城管的围追堵截、穷追猛打，小贩的四散奔逃、哀求乞怜，早已成为城市居民屡见不鲜的一道特殊“风景”。随着近年来城镇化进程的不断加快，游摊小贩和城管人员的冲突也愈演愈烈。据报道，野蛮执法、暴力抗法事件接连不断，且呈明显上升趋势。在大力倡导科学发展观、建设和谐社会的今天，我们不禁要反思：民生与市容，孰轻孰重？
一、 小摊贩现象的历史轨迹和社会影响
贩夫走卒，古已有之。“市，买卖之所也”（《说文》）。“大市日昃而市，百族为主；朝市朝时而市，商贾为主；夕市夕时而市，贩夫贩妇为主。”（《周礼•司市》）。古已有之的小摊贩，在建国之初，就因为它的“非计划性”而被冠以“资本主义尾巴”，归入国家严厉打击对象。早在1957年11月28日，《人民日报》就曾报道，湖北黄冈一农民因贩鱼秧、贩牛，被说服教育后决心割断“资本主义尾巴”。改革开放后，虽然私人交易逐步合法化，但对城市流动小摊贩依然沿袭着严格监管的传统。小摊贩的最初管理者是工商部门，由于缺乏必要的资金和合法的经营场地，游摊小贩注定无法取得合法的经营主体资格。至上世纪90年代末期，城管部门应运而生，对小摊贩的管理职责转移给了城管。而随着小摊贩队伍的不断发展壮大，治理小摊贩几乎已成为各地城管的主要工作。
小摊贩之所以长期存在，是因为它有着客观的社会基础。首先，它为城镇居民提供了购买廉价商品和享受灵活快捷服务的便利。很难想象，为了买一把菜、几个水果，或是擦一双皮鞋、换一根拉链，人们会舍近求远到超市或花上大量的时间去逛街。这些与居民生计息息相关的生活锁事，往往需要灵活便利的小摊贩来解决。从这个意义上讲，马路小摊贩的存在，有其天然合理性，符合百姓的需求。其次，它缓解、减轻了社会就业压力，是广大失业或低收入者谋生的需要。流入城市的农村富余劳动力、城市残疾人员、下岗失业人员、失地农民、外来低层次流动人口等，这部分人往往因缺乏足够的资金而创业艰难，因缺乏相应技能而再就业无门，于是起点低、启动资金少、操作相对容易的摆摊生意成为一种快速而简便的就业途径。
事实上，小摊贩存在的利与弊一直处于争议状态。支持者固然有之，反对者的理由也很充分：一是小摊贩往往意味着“脏、乱、差”，破坏了城市整洁，影响了城市市容。二是小摊贩常常违章占道经营，堵塞交通。三是小摊贩的无证和流动状态决定了监管不易、违法成本很低，所提供的商品和服务质量无法得到保证。四是扰乱了正常的市场经济秩序，对合法经营者产生冲击，且流失了税源。
二、现行城市摊贩管理模式面临的主要矛盾
从城管被赋予对小摊贩的“严禁式”管理权的那天起，城管和小摊贩就被推向了对立和对抗的两极。小摊贩一直是城管打击监管的对象，而城管又在小摊贩的“游击”和反抗中疲于奔命，收效甚微。
对小摊贩而言，摆摊意味着生存。一个小摊贩的背后，往往维系着一个家庭的生活重担。据统计，上海约有小摊贩5万人，预计养活着10至15万人。“民以食为天”，生存的基本需求决定了不论城管是否采用文明的方式执法，小摊贩都必然反抗，最多是反抗的激烈程度不同。“游击战”是一种反抗，暴力抗法也是一种反抗。正如崔英杰的辩护律师所说：“我在法庭上庄严地向各位发问，当一个人赖以谋生的饭碗被打破，被逼上走投无路的绝境，将心比心，你们会不会比我的当事人更加冷静和忍耐？”非法化的生存处境，使得小摊贩们地位卑贱，财产和人身安全时常受到损失和威胁。往往在他人看来不起眼的些微利益损失都可能令他们铤而走险，成为社会不稳定因素。
对城管而言，严禁小摊贩意味着职责。“一刀切”式的管理带来的弊端显而易见。一是执法易陷入“灰色”的尴尬地带。按照现行的行政处罚法，城管对小贩进行处罚，至少应当表明身份、告知权利、收集证据等，而实际上小贩瞥见城管就溜之大吉。当法律规则难以操作而上级命令又必须执行时，城管只能自创规则。一旦城管摆脱正式规则的约束时，执法就只能凭纪律和良知。纪律和良知若再失守，就是暴力冲突的开始。法律不允许城管使用暴力，而完成城管任务又似乎必须借助暴力，非法施暴几乎成为必然。不断恶化的公众形象不仅使城管人员丧失职业荣誉感，而且直接损害着执政党和政府的公众形象。二是过大的自由裁量权容易滋生寻租腐败。有的城管甚至和社会上的闲杂人员勾结起来，对缴纳“保护费”的小摊贩放松管理，不仅平时睁只眼闭只眼，还在检查时主动通风报信。凡此种种，不胜枚举。
三、现行城市摊贩管理理念和制度的反思