循环经济立法与城市废弃物管理

1.德国废弃物管理模式
目前德国的废物再生利用率居世界首位，城市生活垃圾和工业废物再生利用率达50%以上，某些工业废弃物如废金属、废汽车、废轮胎、废玻璃、废机油等，几乎能达到100%的回收利用。这是多年来政府与绿色企业相互合作的结果。
《资源闭合循环和废物管理法》第一条就开宗明义地指出，立法的目的是追求循环经济、资源保护和环境协调的废物处理，并为废物处理设立了严格的先后次序：防止产生—再利用—处置（Avoid—recover—disposal）。废物管理的原则、要求及其变通都是以最小化对环境和生态的影响为依归[13]。率先在废物管理上实践了延伸生产者责任，将其融于法规中，强化了政府的行政监督。
如果企业各自建立复杂的产品包装押金返回和回收系统，不但需要昂贵的自身投入，而且对于社会总经济效益也是有损伤的。鉴于这样的背景，在德国工业联合总会、德国工商协会的支持下，代表零售业、消费品和包装业的95家公司在波恩成立了德国双元回收网络系统（DSD），由此统一对贴有“绿点”标志的包装进行分类、清洗和回收，生产者只需要缴纳一定的绿点许可证费[14]。
在汉堡，州地方主管机构会在每年年初就将新一年的“垃圾清运时间表”和“垃圾分类说明”挨家挨户地送到各家信箱中，方便居民遵照执行。每个生活社区设置专门的轻型包装物回收箱，还有三个成套的专门旧玻璃回收桶—分别收集透明、褐色、绿色的玻璃瓶、罐。居民还可以按照时间表的规定时间将旧纸捆扎好摆放在自己家附近的街道边，回收公司会及时收取，一般每月一至两次。对于普通垃圾，居民需要向垃圾清理公司按大小租用绿色垃圾筒（有机垃圾用）与黑色垃圾筒（剩余垃圾用）。而废电池则通常由销售商负责收回，每个零售电池的商场都设有废电池回收箱[15]。

2.改进我国现有废弃物处理制度的必要性
生态城市建设要求实现以物质闭环流动为特征的循环经济，在资源环境不退化甚至得到改善的情况下促进经济增长，实现可持续发展所要求的环境与经济双赢的战略目标。对比上海和日本东京的生活垃圾回收体系可以看出上海与东京之间存在不少差距（见表2）：城市生活垃圾源头管理工作不足、垃圾分类过于粗放，过于依赖环卫部门的管理，居民缺乏主动参与的积极性，未能发挥监督功效。这其实也是我国目前生活垃圾管理中急待解决的问题，。
表2上海与东京生活垃圾处理回收体系的比较[16]
比较项目上海体系的特点东京体系的特点垃圾处理方式以填埋为主，2002年垃圾无害处理率为80.5%以焚烧为主，2002年垃圾无害化处理率已达98.9%垃圾分类方式粗分类，分为湿垃圾、干垃圾、有害垃圾和大件垃圾，市中心50%区域执行该分类方式细分类，分为可燃垃圾、不可燃垃圾、粗大垃圾、资源垃圾，都内所有区域执行该分类资源回收状况资源垃圾大部分由外来个体户收购，对其他垃圾基本不作资源回收利用由东京都环保局统一负责和安排资源垃圾的收集和回收利用，垃圾资源化达到23%对策重点重点是垃圾产生后的清运和处理重点是源头减量和垃圾产生的控制管理系统封闭式的管理系统，完全由上海市环卫部门管理与执行，缺少公众参与和行政监督的机制开放式的管理系统，由东京都环保局负责管理与执行，积极鼓励企业与公众参与垃圾减量化与资源化的工作
3.我国废弃物管理模式展望
（1）切实有效的法律保障
虽然过去为了发展循环经济，我国已提出《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、《固体废物污染环境防治法》等法律法规，但作为支撑体系的法律仍留有不少问题，如专项法与基本法和综合法缺乏联动、缺乏强制性标准等技术措施、相关法律之间不够协调、有关配套措施不到位、缺乏利益相关方的参与机制等[17]。
在循环经济建设中，强化企业环境责任也是发展可持续经济的有力保障，可考虑延伸“生产者责任制”的内涵。生产者除了应使产品具备安全性与适用性外，还应该承担原材料选择及延长产品使用周期及产品报废后进行适当循环利用和处置的责任[18]。最新制定的循环经济法草案已针对不同情况对生产者等主体在产品废弃后应当承担的回收、利用、处置等责任作了明确规定。
作为循环经济引导者的政府有义务在今后的时间里进一步健全完善法律法规体系，抓紧时间建立符合我国特有国情的循环经济基本法，明确循环经济的立法目的、发展地位与目标、发展原则等，确定相关的政策和制度，明确政府及有关部门在发展循环经济中的职责，明确各行为主体的法律义务与责任[19]。在基本法的框架下，制定有效的废弃物管理综合法，随后针对不同行业与相关部门协调制定具体操作条例，使绿色设计、绿色消费的理念贯彻到企业、民众日常生产、消费活动中，实现废弃物源头的减量化控制。

（2）清晰明确的部门职责
西方发达国家在废弃物处置中多采用单一的领导管理体制，既简化了管理程序，也有利于责任的落实。例如，美国联邦环境保护局负责危险固体废弃物，州政府对于非危险固体废弃物进行管理，但州政府制定的管理计划要经联邦环保局批准才能实施。联邦环保局有监督、回收管理的权利[20]。