中国垃圾问题反思

尽管自上世纪80年代我国就开始了BOT的尝试，然而真正较大规模的BOT运做还是90年代中期的事，并且很快的在1998年以后归于沉寂.第一波的BOT浪潮以外资为主体，项目主要集中于电力设施及部分水厂.然而由于众多问题的发生，导致能够在中国顺利运营的BOT项目屈指可数. 中方合作者的信用程度，政府法律条文的变更，项目审批的人为耽搁以至取消，项目运行过程中的腐败行为等是导致问题发生的主要根源，世界银行基础设施项目融资专家，新加坡国立大学研究员王守清博士于98年主持的一项中国BOT项目的专项国际调查结果指出了这一点(见王守清Evaluation And Management Of Political Risks In China’s BOT Projects，中国BOT项目风险评估与控制).这一切最终导致投资方的收益无法按约定兑现，因而被称之为BOT陷阱. 

这里就涉及到政府的守信问题.然而笔者一直这样理解，信用从某种意义而言更是一种能力.当政府的守信成本过于高昂，或者心有余而力不足时，就会加大其守信的不确定性. 就垃圾处理而言，由于出于政绩或经济上的眼前利益考虑，我们往往忽视或有意回避了垃圾处理设施的正常运营需要巨量资金支持这一现实.由于各地经济发展水平不一，垃圾的处理费用也大不相同，然而利用现代设施处理每吨垃圾的费用基本都在百元以上，试想，一个适用于中大城市日处理千吨垃圾的处理厂每年的营运费用就至少接近4000万.对于中国年产1.2亿吨垃圾的处理而言，就是过百亿的天文数字. 这一问题的尖锐性已逐渐显现出来.由于运营费用严重不足，长江上游三峡库区利用国债资金近几年建成的十几个垃圾处理厂，大部分处于闲置状态，内江市的垃圾处理厂的机器已经锈迹斑斑.长江两岸的垃圾或明或暗的倾入长江.而在费用问题还没有解决的情况下，大量新的垃圾处理厂还在规划建设之中.为确保三峡库区水质，国家用西部债券在四川投入98亿元，四川各大城市都要建设垃圾和污水处理厂.但国家只是对项目建设进行投入，运营费用由各地解决.由于四川的经济相对不发达，运营费用的收取已成为制约环保的瓶颈. 单靠财政难以支持.这一切预示着BOT项目的正常运营需要政府在垃圾处理费用收取，支付上作出可兑现的保证. 

2002年6月7日，由国家计委，财政部，建设部，国家环保总局联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，就全面推行生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化，鼓励国内外资金包括私营企业资金投入垃圾处理设施的建设和运行等多个方面做出了规定. 

早在此之前，全国已有70多个城市征收了生活垃圾处理费，但收缴率普遍偏低.比如，按征收标准，北京2001年应收缴垃圾处理费1.3亿元，实际只收取1000万元;天津应收2800万元，实际只收到500万元. 我们还应该注意到这样一个细节，就是《通知》只是提及生活垃圾，这就不得不涉及到我国垃圾管理的条块分割问题. 从目前的现状看，我国城市的生活垃圾，工业垃圾，医疗垃圾，建筑垃圾，分别由环卫部门(局)，环保部门(局)，卫生部门(局)以及城管部门(城市管理委员会)分头负责管理，每个部门要成立自己的收集和处理系统.由于缺乏国家或地方立法，不同地区，不同部门间收费标准与收费方式难以统一，不仅存在乱收费，重复收费，收费难的情况，还存在因财政预算不足以及其他原因造成的收费被政府部门占用，挪用的问题;并且，随着社会与科技的发展，垃圾越来越趋向于多样化，复杂化，混合化的趋势，这种多头管理已经越来越难以适应新的形势.譬如我们前面提及的高科技电子垃圾，严格分析，就形成了各部门似乎都可以管，又似乎都管不着的尴尬境地.从垃圾处理的产业化角度，我们就必须考虑相关的效率以及效益，考虑处理范围的划分和有关部门的协调问题.很显然，这种多头管理加大了政府守信的难度. 按照国际惯例，在BOT投资项目中，我国政府部门一般应提供以下保证:土地及其它后勤保证，外汇汇兑保证，限制竞争保证以及经营期保证.但是我国现行的法律对政府保证作出了种种限制或禁止，其中以《担保法》的立法权威性最高，因而有学者认为政府已被排除了对BOT投资项目作出担保的全部可能性.然而笔者认同这样的观点:已有法律专家指出，BOT项目中政府保证并不等同于我国的《担保法》所称的"保证"，根据我国现存法律，我国政府在以BOT方式与项目投资者签订的特许权协议中，为该项目所给予的政府保证，实际上是一种为了在特许权期满后无偿收回项目设施所付出的代价，而非担保关系中为主合同的履行提供的商业信用.因此，BOT项目政府保证的性质不是一般意义上的担保，政府对BOT项目所作出的保证实际上是一种政府信用行为，而完全脱离了商法意义上的信用保证(刘力华，李科:《我国BOT投资方式的立法障碍》). 虽然国内学者在此争论颇多，广东国际信托投资公司一案应该结束无谓的争论. 另外，由于令出多门，在这些限制政府保证的不同国家部门的规定中，甚至出现了彼此相互矛盾之处.BOT投资方式的实施需要多个政府部门的共同规范，而我国目前尚无职权明确的协调机构.当面临政府换届，领导人更替，政府对工程要求变更甚至主管官员不正当的要求等诸多情况时，信用保证的能否延续往往就会产生疑问. 这一切最终都归结为这样一个主要问题:我国至今尚未出台一部关于BOT的法律.就我国垃圾处理而言，在其后还隐含着对相关政府部门职能的变更，机构的重组等一系列体制变革要求.