4月8日，随着国家发改委、财政部、住建部等六部门正式发布新的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），备受关注的“环卫特许经营”“环卫PPP”何去何从问题，似乎有了答案！

国家发改委在同步发布的解读中指出，《办法》对标“115号文”改革要求，“对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化制度执行效力”。

巧合的是，环卫科技网刚刚在4月5日发布《115号文出台5个月，环卫PPP影响至深！》一文，文章提出，115号文中关于政府和社会资本合作“应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，……，不……额外新增地方财政未来支出责任”“应限定于有经营性收益的项目”等要求，把环卫PPP推入一个模糊地带。

这是因为环卫服务产业链较长，它既包括前端的道路保洁、公厕管养、垃圾分类等服务，又涵盖中端的生活垃圾收转运及末端的生活垃圾填埋、焚烧发电等处理环节。

根据115号文和《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》，环卫的中端和末端可以纳入“政府和社会资本合作项目”，但前端的道路保洁、公厕管养、垃圾分类等服务却很难实现“使用者付费”。若直接由地方财政买单，又违背了115号文中不能“额外新增地方财政未来支出责任”这一要求。

以上种种，令多个刚完成招标的环卫PPP项目不得不提前终止协议，重新招标，涉及金额达数十亿元之多，给政府、给企业，都造成了不小的损失！

那么，新《办法》的出台，这一情况是否会有所改变呢？

环卫科技网发现，《办法》对“使用者付费”确实有了更进一步的说明。

《办法》第四条明确，“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式”。看来，“使用者付费”已确定成为政府和社会资本合作（PPP）模式的前提条件！

《办法》第六条规定，“使用者付费，包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费”。目前环境行业面向普通用户开征的只有垃圾处理费和污水处理费，且都是由政府或政府授权机构收取，转由环卫或污水处理特许经营者直接向用户收费的可操作性极低。该条规定将特许经营者从繁杂的“收费”中解脱出来，将精力聚焦于特许经营服务，而政府也可以沿用当前成熟的模式继续去征收相关费用。

不过，为防止费用被挪用而导致拖欠服务费，《办法》第二十二条规定，关于政府收取后再向特许经营者支付的费用，政府“应当主动公开收支明细，保证专款专用，按照特许经营协议约定定期支付”。

看到这里，你是否认为“垃圾处理费”的存在可以让环卫PPP具备可行性了呢？非也！这得去各省市的《生活垃圾处理费征收管理办法》中寻找答案。

以2023年10月颁布的《南京市生活垃圾处理费征收管理办法》为例，该办法规定，生活垃圾处理费是指“将生活垃圾从垃圾转运站、中转站或者指定的垃圾收集场所运往垃圾处置场所（设施），进行无害化集中处理所产生的收集、运输和处理费用”。

即，垃圾处理费只能用于环卫链条的中端和末端，前端的道路保洁、公厕管养等服务不含在内！目前各地现行的生活垃圾处理费征收管理办法普遍存在着类似规定。

如2023年8月颁布的《河北省生活垃圾处理收费管理办法》规定，生活垃圾处理费“是指向单位或个人征收的，用于将城乡规划建设的垃圾站（包括生活区内垃圾站以及生活垃圾管理部门提供的临时垃圾设施，下同）的零散垃圾收集并运输到指定的垃圾集中处理地，实行无害化集中处理过程所产生的收集、运输（含装卸，下同）和处置的费用”。

2022年2月颁布的《深圳市生活垃圾处理费管理办法》则更细分，规定“生活垃圾处理费是指向单位和个人收取的，用于焚烧、填埋或者利用其他技术手段处理生活垃圾的费用”，也就是说垃圾处理费只能用于末端处理环节。

看来，在现有政策法规框架下，环卫项目若想PPP，大概只能暂时把环卫前端服务排除在外了！抑或请各地修订《生活垃圾处理征收管理办法》？把前端也纳入垃圾处理费保障范畴？难度很大啊！

虽然环卫PPP受到了一定的限制，但是《办法》依旧亮点频现。

亮点1：

特许经营期限可达40年或更久

《办法》第七条规定，“特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。”

《办法》第十二条还规定，“特许经营期限拟超过40年的，应当在特许经营方案中充分论证并随特许经营方案一并报请批准。”

而2015年的旧《办法》对特许经营期限的规定直接就是“最长不超过30年”，虽然也提到可根据实际情况超过期限，但同时却要求金融机构给予项目的贷款最长为30年。旧《办法》颁布9年来至少在环卫圈也从未出现过超过30年的特许经营项目。

新《办法》不但将特许经营期限直接放宽至40年，前面还加上了“原则上”三个字，并进一步明确可“适当延长”，至于到底可以适当延长多少年？没提要求！

其实，自115号文首次提到特许经营期限可达40年之后，国内已多次出现40年的特许经营项目，例如北控水务2024年2月中标大庆市东风污水处理厂特许经营项目，采用“设计-建设-融资-运营-移交”（DBFOT）模式，特许经营期限即为40年（含建设期1年）。

但在环卫、在生活垃圾处理领域还未出现过40年的特许经营项目。随着《办法》的颁布，或可期待环卫圈能够出现更长久的特许经营项目。

亮点2：

又双叒叕鼓励民营企业参与特许经营项目

115号文曾提出，要“优先选择民营企业参与。……最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目”，《办法》也按照文件精神做出规定：“鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、参股等方式积极参与特许经营项目。实施机构应当根据国务院发展改革部门制定的支持民营企业参与的新建及改扩建特许经营项目清单，结合项目实际情况，确定民营企业参与的具体方式”，“对清单所列领域以外符合条件的传统及新型基础设施和公用事业项目，可以参照清单精神，探索采取特许经营模式，以适宜方式积极鼓励民营企业参与”。

“支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）”其实就附在115号文之后，而《办法》实际上又对清单进行了一定程度上的扩充，即“对清单所列领域以外……项目，可……以适宜方式积极鼓励民营企业参与”。

亮点3：

必须专款专用，严防政府违约

拖欠服务费、政府“随意”终止协议……，这些问题其实已经相当严重！

因此着重解决政府履约诚信低问题，是《办法》的一个重要目的。

《办法》规定，要“完善政府诚信履约机制，将政府机构特许经营协议履行情况纳入政务诚信考核评价体系，有关违约失信行为依据国务院社会信用体系建设牵头部门制定的办法予以认定和惩戒”，“行政区划调整，政府换届、部门调整和负责人变更，不得影响特许经营协议履行”。

《办法》还提出，要完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。“截留、挪用、坐收坐支由政府统一收取的特许经营项目用户付费款额，导致未能按特许经营协议约定向特许经营者支付服务费的，应当对有关责任人员依法予以处分。特许经营项目实施机构应当督促尽快补齐拖欠款额，造成损失的，按照特许经营协议约定补偿或者赔偿”。

当甲乙双方出现争议时，《办法》规定，“实施机构和特许经营者……应当协商解决。协商达成一致的，应当签订补充协议并遵照执行”。

《办法》还赋予乙方申辩、起诉甲方的权力，“如果特许经营者认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除特许经营协议的，有陈述、申辩的权利，并可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。

亮点4：

禁止政府滥用行政权力排除、限制竞争

《办法》在多个条款中对这一理念有所体现。

《办法》第三条即开宗明义，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。

《办法》第四条，“禁止以基础设施和公用事业特许经营名义滥用行政权力排除、限制竞争”。

《办法》第十六条，“实施机构根据经审定的特许经营方案，应当通过招标、谈判等公开竞争方式选择特许经营者”。

《办法》第五十七条，要求公职人员不得“在特许经营者选择程序中设置不合理条件限制或排斥竞争，对不同所有制经营主体实行歧视待遇”，违反的最高可“依法追究刑事责任”。

综上，新《办法》的出台和实施无疑意义深远，有助于打造全国统一大市场，有利于市场公平竞争，民营企业未来可期！

由于《办法》刚刚发布，环卫科技网基于公开信息审慎做出此篇解读，不代表政府官方意见！同时环卫科技网也期待与更多业内人士共同讨论，共同发声，推动环卫、环境产业进一步走向规范化、制度化和流程化。