2013年前后，当广州天河区逐步从环卫外包企业手中收回项目、重新交由政府直接管理时，“逆市场化”这个词第一次被正式贴在了环卫行业的脑门上。一个市场化运行近十年的服务体系，竟然调头回归政府——这在当时被视为改革的一次“倒退”。

但十多年后的今天，如果还有人觉得“逆市场化”只是个案，那就太低估这股浪潮的深度和广度了。

从三亚全市园林环卫项目移交国企运营，到武汉新洲区6.27亿元环卫经营权由成立不足一年的区属国企受让；从山东东阿县1.46亿元拍卖30年环卫经营权，到云南曲靖4.02亿元出让30年垃圾清运经营权——“逆市场化”早已不是某个城市的犹疑，而是一场席卷全国的结构性转向。

它的核心特征可以概括为三个“回归”：服务主体从民企回归国企；决策逻辑从竞争回归控制；交易结构从短期服务购买回归长期经营权出让。而推动这一切的，远不止“政府想管”这么简单。

一、逆市场化的三副面孔：收回、替换、变形

如果仔细观察近两年的行业动态，“逆市场化”至少呈现出三种不同的形态，每一种背后都对应着不同的驱动力和风险逻辑。

第一副面孔：政府直接收回——“不外包了，我自己干”

这是最经典、也最“原教旨”的逆市场化形态。近年最典型的案例是三亚。2025年，三亚市政府印发《园林环卫运营机制改革方案》，将全市园林环卫项目整体移交三亚城市投资建设运营有限公司（市属国企），推动“投、建、管、运“一体化。方案甚至设计了过渡机制：先委托运营，待特许经营模式确立后自动切换。

这种模式的逻辑很直接：外包给民企后服务质量不达标、监管成本过高、财政资金“外流”——不如收回来，至少可控。

第二副面孔：国企替换民企——“还是外包，但包给自家人”

这是当前最普遍的形态。行业数据显示，2025年全国环卫服务亿元级大项目中，国央企中标占比高达80%。民企市场份额虽仍占57%的年化总额，但增速已明显放缓，2026年前4月民企中标年化额同比减少35亿元。

合肥是这一形态的典型样本。十年间，合肥环卫市场从民企“跑量”称雄，演变为民企、本地国企、外地央企三方博弈。当政府更看重“可控性”和“综合效益”时，民企要么主动绑定本地国企成为其生态伙伴，要么向细分领域转型。效率不再是唯一标尺，“地方利益、治理可控、综合效益正在重新定义‘谁有资格扫马路’”。

更极端的案例是武汉新洲区。2024年12月，该区“生活垃圾收运特许经营项目”公开招标，但在1013号文发布后紧急终止，采购任务取消。2025年4月，项目更名为“环卫一体化市政公共资源有偿使用经营权转让”，由成立不足一年的区属国企以6.27亿元受让——从“特许经营”到“有偿使用经营权”，换了个马甲，换了个主角，但核心逻辑未变：环卫经营权留在体制内。

第三副面孔：经营权“超级出让”——“卖掉未来三十年，换今天的现金”

这是最具争议性、也最值得警惕的形态。2025年以来，一种以“长期经营权有偿出让”为核心的变革席卷全国：

重庆大足区：环卫一体化特许经营权拍卖，成交价1.22亿元，期限20年，竞得人为当地国企；

山东东阿县：城区环卫一体化经营权挂牌拍卖，起拍价1.46亿元，经营期限30年；

云南曲靖：垃圾清运项目4.02亿元/30年；

江苏南通开发区：环卫经营权9.01亿元，期限20年，中标方为区财政局全资控股国企；

山东巨野县：一家成立仅13天的县级国企，以2.1亿元拍下30年环卫特许经营权。

这些项目的共同特征令人瞩目：期限动辄20-30年，交易额数亿甚至数十亿，受让方几乎清一色为地方国企。政府通过出让未来数十年的经营权，一次性回笼巨额资金——这彻底颠覆了传统环卫市场化“比服务、比价格“的竞争逻辑，将环卫从“服务采购”异化为“资产交易”。

二、逆市场化的深层动因：不是“想退”，是“不得不退”

将逆市场化简单归因为“政府想收回权力”，是对这场变革的严重误读。它的驱动力来自至少四个层面的结构性压力，每一层都足以让市场化改革难以为继。

（一）财政悬崖：土地财政塌方后的替代性融资

这是最硬的底层逻辑。随着土地出让金断崖式下滑、地方化债压力加大，环卫成为少数还能“变现”的市政资产。30年经营权出让的本质，是以未来数十年的财政支出为抵押，换取当下的现金流——一种变相的存量资产盘活，甚至变相融资。

行业数据印证了这一点：2026年1-4月，全国环卫服务市场延续下行趋势，大项目数量锐减，合同期持续缩短，年化额1亿元以上的大型项目从2024年的24个骤降至16个。地方政府不是不想买服务，是买不起了。“超级出让”不是创新，是desperation的制度化表达。

（二）政策收紧：115号文与1013号文的双重挤压

2023年国家发改委115号文要求“回归PPP本源”，明确环保领域垃圾固废处理项目优先由民营企业独资或控股参与；2024年1013号文更是先后10次提到“民营企业”，并划定特许经营负面清单——垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权转让，不得采取特许经营模式。

政策的初衷是好的：防止借特许经营之名行变相融资之实，遏制隐性债务。但实际效果却走向了反面：各地纷纷脱掉“特许经营”的马甲，换上“市政公共资源有偿使用经营权”的新衣，绕开政策限制继续出让。而由于新路径对资金实力要求更高（需一次性支付数亿元经营权转让费），民企几乎被自动排除在外——本意是保护民企的政策，反而加速了国企的独占。

（三）市场失灵：低价内卷—服务降质—信任崩塌的恶性循环

市场化运行多年积累的病灶，也为逆市场化提供了“正当性”。

招投标环节的低价竞争已趋白热化——56%的重新招标项目平均降价超13%。企业中标后为控成本，压缩环卫工人工资、减少人员配置、降低作业标准，形成“低价→低质→信任下降→更低价”的恶性循环。某省会城市环卫服务质量持续下降，相关领导被省、市委批评；河南清洁行业因低价竞争导致整体服务质量下滑，业主投诉激增。

与此同时，地方政府拖欠服务费的问题愈演愈烈。五年间，环卫行业应收账款飙升数百亿元。汉中市5个县区拖欠企业服务费5168万元；新安洁公司通过法律途径追讨欠款累计超8000万元。企业“干得越多、亏得越多”，市场化运转的资金闭环已经断裂。

（四）治理焦虑：从“效率优先”到“可控优先”

当市场化带来的不是效率提升而是质量滑坡，不是成本节约而是财政负担，不是服务改善而是投诉增加时，政府的决策逻辑自然发生偏转。“宁可贵一点、慢一点，至少不出事”——这种心态在基层政府中相当普遍。

国企的优势在此刻被放大：资金雄厚、抗风险能力强、与政府沟通成本低、不会因资金链断裂突然“跑路”。在财政紧缩、监管趋严的大环境下，“可控”的权重远超“高效”。合肥的十年演变清晰地映射了这一逻辑转换：效率不再是唯一标尺，治理可控和综合效益重新定义了竞争规则。

三、逆市场化的代价：谁为这场“回归”买单？

逆市场化并非免费的午餐。每一种形态都伴随着明确的风险和成本，而这些成本最终几乎都由最弱势的群体承担。

（一）竞争消失，价格失灵

当国企以单一来源采购、定向委托等方式接手环卫项目，市场竞争机制实质上被架空。2026年5月，某地2.77亿元环卫大单以“零竞争”的单一来源方式成交，引发行业震动。单一来源采购在特定情境下有其合理性（如应急衔接、运营延续），但当它成为常态，价格发现功能便彻底丧失——没有竞争，就没有基准，财政资金的使用效率无从检验。

（二）转包链条，层层剥利

国企中标后并非亲自运营，而是将实际作业转包给民企——“国企拿标，民企打工”已成为行业新生态。转包链条中，国企抽取管理费和利润，民企为保本只能进一步压缩成本，一线环卫工人成为最终承压者。多地环卫工人月薪仅2000-3000元，工作强度大、保障低，服务质量反而不如市场化初期。

逆市场化的初衷是提升服务质量，但转包机制下，它可能制造出比市场化更糟糕的结果：竞争的效率优势消失了，垄断的寻租空间却打开了。

（三）长期锁死，代际不公

30年经营权出让意味着什么？意味着一座城市未来三十年的环卫服务格局，在今天的某一次拍卖中被锁定。期间无论技术如何迭代、需求如何变化、服务标准如何提升，经营权持有方都有合法的“先占”优势。而一次性出让所得资金，用于化解当下的财政困难——今天的窟窿，用明天的公共服务来填。

更值得警惕的是，这类项目多由地方国企受让，而国企的资金最终来自银行贷款——经营权出让费回流财政，财政再以服务费形式逐年支付给国企，国企再用服务费偿还银行贷款。资金在体制内循环，看似盘活了资产，实则可能增加了隐性债务，只是换了更隐蔽的记账方式。

（四）民企退场，创新枯竭

民企在环卫行业的价值不仅是“便宜”，更是灵活、创新和深耕本地。中小民企响应速度快、服务颗粒度细、对本地需求敏感——这些特质在“国企拿大标、民企做分包”的格局下被系统性地压制。

2025年，民企中标年化额549亿元，占市场份额57%，但这一数字正在萎缩。当行业创新的主力军被边缘化，环卫服务的数字化、智能化转型将失去最重要的推动力量。

四、十字路口：逆市场化之后，路在何方？

逆市场化不是一个可以简单肯定或否定的命题。它是多重结构性压力下的必然反应，但也是一条充满风险的道路。真正需要思考的，不是“要不要市场化”，而是“什么样的制度安排，能让公共服务的效率、公平和质量同时得到保障？”

短期：给竞争留一扇窗

无论服务主体是国企还是民企，竞争机制不能废。即便是委托国企运营，也应设定明确的绩效标准和退出机制，定期公开服务质量数据，接受社会监督。单一来源采购应严格限定在应急和过渡场景，不得成为常态。

中期：破解“超级出让”的制度漏洞

30年经营权出让必须设置更严格的制度护栏：出让期限应有上限（建议不超过10年），出让资金应纳入预算管理和债务审计，不得用于经常性支出或化债。国家市场监管总局已将环卫服务纳入反垄断监管征求意见范围，这是必要的制度回应——但仅靠反垄断不够，还需要从财政纪律和债务管理端堵住变相融资的通道。

长期：重建“国民共进”的生态

2025年行业数据显示，环卫市场化格局正呈现“国民共进”的趋势——这不应只是一句口号。国企和民企各有比较优势：国企适合大体量全域项目的稳定运营，民企适合细分领域的灵活创新。理想的结构不是“国企替代民企”，而是“国企做底盘、民企做增量”——国企承担基础保障和应急兜底，民企在垃圾分类、智慧环卫、资源化利用等高附加值领域发挥创新优势。

这需要制度设计的精细度：招标规则不能只看价格和资金实力，还要看服务方案和技术能力；合同设计要给民企留出合理的利润空间和回款保障；监管重心要从“谁来做”转向“做得怎么样”。

结语

环卫是一个看似卑微的行业，但它的每一次制度变动，都精准地折射着国家治理逻辑的深层转换。从市场化到逆市场化，表面上是“谁来扫马路”的争议，实质上是效率与可控、竞争与秩序、当下与未来、中央与地方之间多重张力的具象化。

当一座城市以30年经营权换取今天的现金流，它交易的不仅是环卫服务，还有未来数代市民的公共选择权。当一家成立13天的国企以2.1亿元拍下这项权利，它获取的不仅是一纸合同，还有三十年排他性的制度租金。

回望这场仍在进行中的结构调整，一个令人不安的事实浮现出来：不是市场机制天然失灵，而是我们从未真正建立起一个有效的市场——一个价格透明、规则公平、监管有力、底线兜底的真实市场。当低水平的价格战取代了服务质量竞争，当政府信用变成了可以拖欠的"流动负债"，市场化的退化就是必然的宿命。

（本文数据来源：环境司南、固废网、中国政府采购网、各地政府公开信息，截至2026年6月）