2023年11月发布的“115号文”堪称是“环卫PPP”的转折点。

115号文，即《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），它重点强调了三点：第一，聚焦使用者付费；第二，全部采取特许经营模式，包括BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等方式；第三，优先选择民营企业参与。

但这项“利好”却让火爆的“环卫PPP”陷入了寂静，大批拟招标和已完成招标的环卫PPP项目被叫停或终止。

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新办法出台，“环卫特许经营”能否顺势起飞？

2024年4月，新的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》正式发布，办法在115号文的基础上“对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计”，但依旧未能激活“环卫特许经营”的热度。

然而到了9月，“环卫特许经营”却突然爆发，仅十几天时间，环卫科技网就关注到7个特许经营项目，全面覆盖环卫清扫保洁、垃圾分类和垃圾末端处置。

这7个特许经营项目包括：

1.9月2日，陕西省汉中市汉台区厨余（餐厨）垃圾处理设施项目特许经营权招标。项目建成后，收运处置汉台区范围内的厨余（餐厨）垃圾，日处理200t餐厨垃圾及20t地沟油。可研估算总投资13780.19万元，全部由中标人负责筹措。特许经营期10年。投资回报来源于餐厨垃圾收运处置费(使用者付费)及市场化销售资源化产品收入(粗油脂及有机肥销售等)。

2.9月5日，定南县农村环卫清扫保洁市场化和生活垃圾分类（厨余、大件垃圾处理）市场化特许经营项目发布采购意向。项目预算金额28684.5万元，特许经营期为15年，利用市场化机制实施本项目提升全县环卫保洁及垃圾清运处置的服务质量等。

3.9月6日，来安城乡智慧环卫一体化项目特许经营权公开招标。项目特许经营转让费为21496.68万元，特许经营期30年。项目属于使用者付费的项目，即在项目的特许经营期内，地方政府不会为项目提供任何形式的投资支持或运营补贴。（根据招标文件提供的数据，该项目收入为2392.712万元/年）

4.9月9日，大竹县环卫一体化特许经营项目启动公开招标，项目转让底价1.65亿元，特许经营期限为20年。按照“产生者付费”的原则，由中标企业按照规定向所有产生生活垃圾的机关、企事业单位、社会团体、个体经营者、居民和暂住人口等，收取生活垃圾处理费。

5.9月10日，湖南省洞口县生活垃圾焚烧发电飞灰填埋场特许经营公开招标，项目招标预算196.96万元/年（299.78×6570）×10年。投标人须在“中标后30天内需一次性支付本项目前期土地及建设成本费用636.51万元（含工程建设费用257.72万元；土地成本费用343.53万元等）至招标人指定的账户”，中标人“可通过收取飞灰处理服务费的方式收回此项成本及获得合理回报”。

6.9月11日，“涞水县城乡管理一体化特许经营项目”公布采购意向，特许经营期限为35年。环卫作业服务费为55050503.74元/年，预算金额为192676.76万元。涞水县城乡环卫一体化项目原为政府采购模式，今年一月方才完成招标，但于近日宣布废标，改为特许经营重新招标，政府公开信息中提到要“降低政府财政支付压力，盘活政府存量资产”。

7.9月12日，遵义市新蒲新区城乡环卫一体化特许经营项目公开招标，采用TOT模式，存量资产净值12,932.78万元，项目预算金额1944638600万元，特许经营期为25年。

表１ 截至9月11日7个特许经营项目统计简表

从表1可以看出，9月1日至9月12日统计到的7个特许经营项目中，处于公开招标阶段的5个项目全部需要中标人支付转让费或建设成本，处于意向阶段的2个项目虽然暂未明确是否需要中标人付费购买，但不多的公开信息中也出现了“政府盘活存量资产”字样，似乎预示着让中标人“掏钱”不可避免。

至于使用者（或产生者）付费，由于现行政策已明确特许经营项目要聚焦使用者付费，因此“使用者付费”同样不可避免，不同的只是如何实现？！

有的招标文件提出赋予中标人“收费权”，由中标人直接去向社会收取服务费，政府不给予任何补贴，即“直接收费”；有的则提出由政府出面向社会代收垃圾处理费，再作为服务费转交给企业，即“间接收费”。显然，后者与现行的环卫服务政府付费模式更为接近，政府收费的强制力也显著高于企业收费。但最大的问题却在于，收到的费用能否覆盖环卫服务成本？如果覆盖不了，能否兜底？谁来兜底？

这让笔者想起了2023年12月招标的北京昌平北七家镇城乡环卫服务项目，这是一个服务期限3年的政府采购服务项目，但它却可能是首个采用“使用者付费”的环卫项目。

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这个镇级环卫项目的回报机制为“使用者付费+政府付费”方式，项目工作内容中非居民和社区居民的垃圾清运为“使用者付费”，其中，非居民的使用者付费由中标人负责收取，社区居民的使用者付费由各社区物业公司收取后支付中标人；农村居民的垃圾清运、道路清扫保洁等工作则由政府付费。

9个多月前看这个镇级项目，感觉其回报机制过于激进，但今日回头再看，反而变成了“保守”，其“直接收费+间接收费+政府兜底”相结合的回报机制似乎具备一定的可行性。

但实际上，干过这行的人都知道，环卫相关的收费，不管是垃圾处理费，还是垃圾清运费、卫生费等等，其收费难度都是颇大的，收费成本也不低，而且更麻烦的是，所得到的纯收入极大概率无法覆盖环卫服务成本。

近日笔者在和山东某地的朋友交流时就了解到，该市每月需要支付环卫服务费近400万元，但每年却只能收300多万元的垃圾处理费。莫只看金额，重点在“每月”和“每年”，这点收费完全无法覆盖运营费用，缺口高达90%以上。这还是行政单位收费，试想，如果换成企业去收费会更好吗？

因此，“使用者付费”固然没错，但是否一定要让企业去面向公众收费？值得商榷！而公众向政府缴纳的税费能否再由政府代为支付给企业？所谓“取之于民用之于民”，这是否也是一种间接的“使用者付费”？值得探讨。

另外，当你回顾开征垃圾处理费的初心，或许你会发现其收费目的是“体现‘谁污染、谁付费’原则，增强广大居民和社会单位的‘环境消费’意识，补偿垃圾处理、处置的设施建设和收集、运输费用的不足”，所以，到底啥时候说过要用垃圾处理费全面支付环卫服务费？而且政府还不再给任何费用的？

但当前的现实却是，环卫企业若想拿到特许经营权，不仅需要按程序去投标，中标后还需要向甲方付费，同时甲方还不给乙方服务费，需要乙方自己去收费解决经费问题！

这极具颠覆性的操作非常危险，当企业收不到足够的费用时，如果政府又不提供任何形式的补贴，环卫企业还能怎么干下去？环卫工人权益如何保障？当地的环境卫生工作还如何持续？

至于中标人支付转让费这一环节，同样令人惊诧！115号文提到可以采用BOT、TOT等多种特许经营模式，但现实中甲方似乎更倾向于采用“转让—运营—移交”，也就是TOT模式，要求中标人先支付高额转让费，这大大加重了环卫企业的负担，要知道现在的环卫企业已经非常艰难了！

近几年来，各地普遍出现长期拖欠环卫服务费和垃圾处置费现象，环卫科技网根据各大上市公司2024年半年报统计，福龙马、玉禾田、侨银股份、劲旅环境、盈峰环境、启迪环境6大A股上市环卫企业应收账款已达199.91亿元；永兴股份、绿色动力、城发环境、三峰环境、伟明环保、节能环境、军信股份、旺能环境、圣元环保、瀚蓝环境、中国天楹11家垃圾焚烧A股上市公司应收账款已达276.32亿元。

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其中6家A股上市环卫企业由于资产较轻，服务相对更单一，受“欠费”影响更大，2024年年中，6环卫企业的现金流净额平均下降63.13%，净利润平均下降11.51%。

这6家企业全部位于行业头部，都是融资成本相对较低的上市公司，如果他们都是这个境况，那其他非上市的环卫公司可想而知！

在存量项目“欠费”问题迟迟得不到缓解的情况下，反而要求他们“付费干活”，这显然不合情理！

同样，不管是115号文，还是后来的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等政策文件，都没有规定中标人必须付费购买特许经营权，最多只是将TOT作为特许经营实施方式的选项之一！

因此，不管是从政策，还是从目前的经济形势和企业运营现状看，环卫科技网认为，让环卫企业付费购买特许经营权，让环卫企业直接面向公众收费，宜缓行！

因为有一件事不可忽视，环卫是一项带有公益属性的社会公共服务产品！环卫市场化，千万不要变成政府单向的“甩包袱”，一定要厘清政府和企业各自的责、权、利，政企双方必须都要有所担当！