(2)竞争性磋商
根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)第三条的规定采用竞争性磋商,须满足下列条件:
①政府购买服务项目;
②技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的;
③因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;
④市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目;
⑤按照《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
就固废处理PPP项目而言,对于静脉产业园PPP项目(含垃圾焚烧、餐厨、建筑垃圾、医疗垃圾等处理)、保洁清扫收运一体化+焚烧PPP项目,可以适用“技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求的”条款,建议采用竞争性磋商的采购方式。
需要注意的是,采用竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等非招标采购方式的,采购人应当报经主管预算单位同意后,向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准,采购方式经批准后方可进行采购。
2、垃圾处理服务费是否可以设置最高限价和最低限价
(1)最高投标限价
根据《招标投标法实施条例》“第二十七条……招标人设有最高投标限价的,应当在招标文件中明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。招标人不得规定最低投标限价”的规定,PPP项目的招标文件可以设定最高投标限价。最高投标限价的设定是通过实施方案中财务测算模型推算出来的,而非招标人随意设定的。
(2)最低投标限价
《招标投标法实施条例》规定不允许设定最低投标限价,如何避免PPP项目招标过程中比较常见的恶意低价竞争现象?现有的规章做了如是规定:
《招标投标法》第三十三条投标人不得以低于成本的报价竞标……
《评标委员会和评标办法暂行规定》(七部委12号令、2013年第23号令修正)第二十一条在评标过程中,评标委员会发现投标人的报价明显低于其他投标报价或者在设有标底时明显低于标底,使得其投标报价可能低于其个别成本的,应当要求该投标人做出书面说明并提供相关证明材料。投标人不能合理说明或者不能提供相关证明材料的,由评标委员会认定该投标人以低于成本报价竞标,应当否决其投标。
上述法律、部门规章对低于成本或明显低价做了规定,但对如何认定低价未做相应规定,缺乏操作性。为防止恶意低价竞争,实践中可采用如下表述:
如果投标人的报价明显低于其他有效投标人的报价,经评标委员会评议认为需要现场提交相关证明材料证明其报价合理性的。投标人需提前准备的证明材料包括但不限于:投标人签署的与本项目规模相当的同等工艺(机械炉排炉)的《项目特许经营协议》或《PPP项目合同》或中标通知书(标注垃圾处理费价格)、环保验收证明、垃圾处理费结算单据等可以证明其价格合理性的材料,同时提供关于报价合理构成及收益率的合理说明,证明材料复印件加盖公章,原件备查。
上述证明材料不能说明其报价合理性的,评标委员会有权认定其投标报价低于成本,否决其投标。
最高限价和最低限价属于采购预算管理的内容,现有的行政法规、部门规章只在招标采购方式中对此做出了规定。那么,采用竞争性磋商方式时是否可以设置最高限价和最低限价呢?笔者认为,采购预算管理不因采购方式不同而有差异。最高限价设置的目的是限制采购人超预算进行采购,维护预算管理的严肃性;最低限价的设置不利于技术进步与革新,不利于市场充分竞争,会形成价格垄断,造成财政资金的“兜底支付”;同时采购中又要防止市场无序竞争,恶意报低价,降低采购质量。因此,生活垃圾PPP项目采购中竞争性磋商与公开招标均可以设置最高限价,不得设置最低限价,同时对恶意低价竞争进行限制。
3、鼓励民企参与垃圾发电PPP项目,消除隐性壁垒
笔者在生活垃圾焚烧发电PPP项目中接触到的实施机构,大部分希望央企、国企作为社会资本方,在政府眼里国企、央企代表着更多的社会责任感,作为运营期最长达28年的民生项目,交给他们是放心的。笔者总结各地政府对与民营资本合作的担忧和顾虑主要源于以下几方面的原因:一是民营企业融资难、融资贵,银行区别对待民企,高息贷款甚至拒贷,导致民企融资困难,新项目无钱落地,老项目无资金追加投资;二是民企追求利润最大化,现有设备能满足要求即可,技改能缓则缓、环保设备能少运行就少运行,偷排现象屡禁不止,令政府监管部门头疼不已;三是企业跑马圈地、盲目扩张、低价竞标,导致现金流不足、资金链断裂,违约不断。
如何改善民营企业的困境呢?笔者认为,首先需要转变社会各界对民企的歧视观念,包括政府和银行。其次是加强PPP项目的过程监管,加大诚信缺失的处罚力度,既要约束政府的违约行为,也要加大社会资本的违约成本,让其不敢违约。扎紧制度篱笆,共建诚信体系,营造公平竞争环境,鼓励民企积极参与生活垃圾焚烧发电PPP项目。
四、结语
生活垃圾焚烧发电PPP项目既涉及行业专业知识也涉及PPP和采购知识,项目较为复杂、综合要求高,对实施机构的决策水平和咨询机构的咨询水平均提出了较高的要求。我们将在工作实践中不断总结经验,为提升生活垃圾焚烧发电PPP项目的咨询与采购水平、减少矛盾和纠纷、加快项目落地持续添砖加瓦。