13号文有无溯及力
13号文属于规范性文件,不适用《立法法》关于溯及力的规定。关于13号文的溯及力,13号文称“本指引施行前已发布中标通知书的项目,沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果应用等条款,按照本指引开展绩效监控、绩效评价相关工作,绩效目标与绩效指标体系不完善的,可参照本指引进行补充完善”,此条款包含了以下几个意思:
1、13号文施行前发布中标通知书的项目,因为采购文件中已将绩效考核指标与绩效考核的结果运用进行了明确约定,而这些条款直接涉及政府付费以及可行性缺口补助金额的确定,属于实质性内容,按照《政府采购法》等规定,不能在中标后再签订背离原项目合同实质内容的条款,故应沿用采购文件或项目合同中约定的绩效评价指标及结果运用等条款。
2、13号文施行前发布中标通知书的项目,实施机构应按照13号文规定进行绩效考核管理,包括开展绩效监控、绩效评价。即,即便沿用原来的绩效评价指标及结果运用条款,但应按照13号文规定由项目公司开展日常绩效监控并向实施机构定期报送监控结果,实施机构根据监控发现的偏差情况向项目公司和相关部门进行反馈、督促纠偏;还应按照13号文规定由实施机构开展绩效评价,在移交完成后由财政部门会同相关主管部门、实施机构开展项目后评价工作。
3、13号文规定,绩效监控内容是年度绩效目标实现程度及项目日常运行情况,绩效评价的依据是年度绩效目标和指标体系,故如13号文施行前发布中标通知书的项目采购文件和项目合同中的绩效目标和绩效指标体系不完善的,可参照13号文进行补充完善。即需要各级财政部门及实施机构对PPP项目已确定的绩效考核方案进行审核判断,如不具备实操性,或者考核的指标过于单一,比如建设期绩效考核只考核工期和或是否竣工验收,运营期只考核是否按照合同约定进行了维修养护,即只考核了一级指标中的产出,未对效果和管理进行考核,或者即便对效果和管理有所考核但考核的二级指标或三级指标不够明确、完善的,虽然13号文中使用的是“可参照”,建议还是要按照13号文进行补充完善,否则绩效监控和绩效评价工作很难符合13号文规定的达到对项目产出、效果和管理进行绩效管理的要求,也很难真正实现绩效付费的PPP项目付费宗旨和原则。
如何完善绩效目标与绩效指标体系
尽管13号文称“PPP项目执行阶段,绩效目标和指标体系原则上不予调整”,但上文已分析,如确需完善绩效目标和绩效指标体系的仍需参照13号文规定补充完善。那么对于实施机构来说,如何完善则成为了绩效考核工作中的重中之重,因为《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号文)和《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号文)等多个规范性文件对于绩效考核提出了明确的要求,不得通过降低考核标准等提前锁定、固化政府支出责任,故一旦完善绩效目标与绩效指标体系,应把握住这一原则,即只是明确、细化、补充和完善,使PPP项目绩效考核能具备实操性,能通过绩效评价真正实现设定的绩效目标,而不是降低考核标准。当然也不是通过补充完善反而提高了考核标准,降低考核标准即涉嫌违反PPP政策规定,又涉嫌实质性内容的变更,提高考核标准也同样面临着实质性内容的变更以及可能根本就无法与社会资本方达成一致意见。当然“因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件、不可抗力等无法预见的重大变化影响绩效目标实现而确需调整”的,可视情况进行调整。
实操中通常建设期绩效考核指标较为单一,运营期绩效考核指标稍微充实些,实施机构在调整时应注意以下几点:
1、应补充年度绩效目标。就参与服务或论证过的PPP项目来看,以往的绩效考核方案中对于项目总体的绩效目标通常进行了明确,但年度绩效目标往往缺失。而13号文提出PPP项目绩效目标包括总体目标和年度绩效目标,而年度绩效目标是绩效监控和绩效评价的内容和标准,所以实施机构应“根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果”,将年度绩效目标设定得“具体、可衡量、可实现”。
2、应适当将绩效目标体系完善至包含预期产出、预期效果及项目管理等内容的程度。如常见的是建设期绩效考核只考核竣工验收、工期和环保的,可参照13号文规定考虑增加如下指标:(1)效果指标:社会荣誉与群体性事件这一社会影响指标、项目实施机构的满意度指标等;(2)管理指标:项目资本金和融资资金的到位率和及时率的资金管理指标、档案管理指标等。
3、细化三级指标或设置具体的评价标准时应尽可能结合项目合同中约定的社会资本方应履行的义务、尤其是重要或关键的义务来进行调整,既便于谈判也能实现考核的关键目标。毕竟是需要实施机构和社会资本方进行协商谈判才能将最终的绩效考核方案予以确定下来,如超出原项目合同中约定的其应履行的义务范围,则很难达成一致意见,从而最终导致绩效监控和评价工作无法落到实处。而考虑增加的社会荣誉指标,社会资本方在施工过程中可能已获得鲁班奖、文明施工工地等,适当的增加加分项也未尝不可但分数不宜过高;群体性事件指标如农民工集体上访事件是造成社会影响较大的事件,且也符合国家近期多次强调不能拖欠农民工工资的文件精神;项目实施机构的满意度指标考虑的是实施机构是直接对接社会资本方的,对其有无按照合同约定履行通知、反馈等义务也是最知情的;而资金管理目标更是整个项目推进顺利与否的关键。
4、补充完善指标体系时不要和项目合同中的违约责任进行重复约定,以免造成社会资本方的责任过重。即项目合同中已对相应的义务具体约定了违约责任的,在作为考核指标时权重比例应适度。
5、绩效结果运用,即绩效考核结果与政府付费或可行性缺口补助挂钩的方式与比例不建议调整。之前关于财办金〔2017〕92号文规定建设成本与绩效考核结果挂钩部分占比不得低于30%、财金〔2019〕10号中规定完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制的讨论很多,在此不做赘述,但13号文施行前已发中标通知书的项目如对考核结果运用作出明确约定的,将不宜再进行调整。