垃圾分类就是“分类垃圾”吗?想必很多领导、专家、业界早有共识,垃圾分类不在于“怎么分、分得好”,而在于“分的少”。制度目的在于构建生活废物排放的“拦路虎”、“防火墙”、“防洪堤”,修一道节能减排的“马奇诺防线”,减少生活废物的产生和对生态环境的危害,促进社会低碳、绿色发展。然而,构筑这道“马奇诺防线”绝非易事,“造价”极其昂贵,国外甚至经历了一代人来实现。那么,我国如何跨越“形式分类”阶段,居民如何跨越这道“马其诺防线”?基于此,本文重点探析我国特色的垃圾分类计量收费制度,探索“低碳分类”路径。
何为“形式分类”?我们在《垃圾分类的“行政模式”和“市场模式”分析》文中认为,我国的生活垃圾分类制度由行政措施和经济措施构成,根据垃圾分类导向和实效可以将垃圾分类活动分为“形式分类”和“低碳分类”。“形式分类”不是垃圾分类形式主义,指的是政府主要采用行政力量和措施(包括督导、教育、罚款等)要求居民严格按照垃圾分类标准分类,如一道“有形”的马奇诺防线。“低碳分类”指的是政府主要采用具有包容性、差异性的经济措施来引导和抑制居民垃圾产生、排放行为,形成一道“无形”的马奇诺防线。
生活垃圾的全生命周期可以分为源头(消费)、中段(排放或分类)、末段(收运、处置、消纳)三个环节,消费是生活垃圾生命的源头,中段标志着生活垃圾的出生,开始对生态环境造成危害或潜在威胁,末端是将危害或潜在威胁予以减少或消除。形式分类是垃圾分类活动及制度发展的初级阶段,注重运用“有形之手”对垃圾中段、末端活动管理;低碳分类采用“无形之手”进行源头抑制,节制和减少生活垃圾的“孕育”。相比较,形式分类具有下列特点:
(一)制度缺乏包容性。由于行政权力的直接介入,垃圾分类制度执行缺乏“弹性”,居民没有选择余地,相应的,容易造成反弹。
(二)经济社会成本高。居民不但在中段长期花费大量时间、精力对垃圾进行认知、分类、投放,政府也要在中段、末端投入大量行政资源和财政资金宣导、管控,并面临废物资源化产物消纳的囧境。
(三)养成分类习惯周期长。政府不仅通过现场督导、处罚进行管控,而且通过新闻宣传、学校教育培养居民环保意识;然而,改变居民生活习惯是一个长期的过程,毕竟“丢弃的是垃圾,而不是人民币”。
(四)垃圾减量效果不明显。政府采取行政措施强制居民履行“行为责任”,除了造成居民造成不便、压抑外,并不会产生“经济责任”,难以传导居民消费环节并抑制生活废物的产生;其次,末端需要对垃圾分类收运、处置、消纳,这个过程也需要新的资源消耗和造成环境污染。
(五)缺乏可持续性、复制性。形式分类活动主要靠财政预算支出,不仅资金渠道单一,地方政府尤其县级财政薄弱,即使财政较好的地区,面对垃圾分类中段、末端日益增长的巨额支出,也显得捉襟见肘。
“低碳分类”补足“形式分类”短板,开辟新的分类路径,垃圾减量化明显,目前已发展成为国外、中国台湾垃圾分类的主要对策。我国生活垃圾分类探索及垃圾排放定额收费近20年,且国外、台湾地区分类实践也提供了参考,我们能够认识到“形式分类”短板,避免重复国外垃圾分类的老路。目前,我国构建的“低碳分类”尚处于形成阶段,且不完全同于国外,具有“中国特色”。如何完善、发展我国“低碳分类”路径呢?下面,从三个方面分析、探索。
一.认识生活垃圾分类制度的特殊性
生活垃圾分类与循环经济有着密切的联系,共同推进环境污染防控。随着资源约束趋紧,环境污染严重,生活垃圾分类已形成相对独立的法律和行业体系,具有特殊的行业内涵和制度设计。
(一)生命周期与目标的异同。物质资源的全生命周期可以分为:源起、生产、流通、消费、排放、灭失,在各个生命环节,随着丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃而成为废物。循环经济覆盖了资源利用的全部生命周期,目的在于以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价,取得最大的经济产出和最少的废物排放;垃圾分类重在消费、排放、末端环节减少废物的产生、危害,不追求经济产出。
(二)成本要素和主体的异同。循环经济发展和生态保护并重,其对象是资源利用活动,从该视角可以理解“垃圾是重要资源和矿产”。但是,资源利用和废物利用在成本要素和主体方面并不相同。通常意义的资源是一种财富,其转化产品或服务的价值大于所投入生产要素(含直接经济成本、生态补偿成本、社会其他成本)的价值,能够满足人类生产、生活的各种需要。如,天然气价格能够覆盖其开采、生产、运输、消费、排放过程中的资源税、产出成本、环境保护税费、经营利润,生产要素成本可以转嫁给市场主体,能够依靠市场和技术赋能驱动发展。居民排放的生活垃圾(可回收物除外)不具有前述价值,也不可能对垃圾“资源”征收资源税,其排放后进入公益性领域,由代表公共利益的政府进行管控。
(三)行业痛点和政策措施的异同。我国环保法律法规以保护优先、预防为主为原则,规定公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式。居民过度消费、奢侈浪费,日益增长的生活垃圾必然增加末端清运处置强度和成本投入。生态保护要求绿色消费,推动居民养成绿色消费习惯成为预防污染难点。形式分类与否并不能减轻经济和社会投入,但是,垃圾分类制度的行政措施和经济措施力图构建一道“围墙”,倒逼居民养成绿色低碳生活习惯。
(四)低碳分类是一种必然选择。垃圾混合投放的收运、处置相对简单,焚烧可以解决“垃圾围城”,短期内,政府也不用承担分类督导、宣传教育、分类清运、分类处置、消纳利用的投入和补贴。但是,随着垃圾越来越多,焚烧发电陷入“只循环不经济”的局面。“形式分类”也不会比“垃圾焚烧”的生产要素成本少,必然走向“低碳分类”。如,日本上世纪70年始以行政力量推进垃圾分类,2000年后普遍落实垃圾分类计量收费;韩国90年代初推进垃圾分类,1995年开始落实垃圾分类计量收费。
垃圾分类制度内涵相对于循环经济具有一定特殊性。当前,国内不少专家、业界、学界纷纷对垃圾分类的研究和宣导,对普及垃圾分类起到了积极作用,同时,也存在一些不同理解和误区。
(一)垃圾分类本质就是垃圾分类投放、收运、处置。形式分类也是给居民“制造麻烦”和“思想熏陶”,以减少垃圾产生,客观上需要分类投放、分类收运和处置,要不,“垃圾分类”多尴尬。需考究的是,美国垃圾分类收运体系由多物流回收利用体系逐渐发展为单物流的回收利用体系,而我们也存在分类后垃圾“一勺烩”。显然,垃圾混合清运比分类清运的经济、社会成本低,把垃圾分类定义为构建产业链无助于垃圾减量,后端也未必决定前端。
(二)垃圾混合焚烧发电机制阻碍推动生活垃圾分类。焚烧发电是垃圾处理的重要方式,能够解决“垃圾围城”等突出环境问题。客观上,垃圾分类尤其“形式分类”,将垃圾量分流到其他处理环节,减少了焚烧发电的入厂垃圾量,损害了焚烧企业利益;地方政府也面临二难,“形式分类”不必然整体减少危害的产生,中段、末端的投入甚至比垃圾焚烧投入更多的成本,“低碳分类”推广之前,“混合焚烧”似乎更现实。
(三)垃圾分类核心就是培养居民正确垃圾分类的意识。随着生活垃圾制度的有效推行,居民必然养成绿色消费习惯。正确分类真的有那么重要吗?换言之,相较于过度消费而“正确分类”,绿色消费后混投垃圾量很小,不是更能体现分类制度的初衷吗?所以,养成绿色生活习惯远比正确分类重要,政策也接受“干湿混投”。当然,“正确分类”是一种倒逼手段,通过垃圾分类的不便性,提高居民绿色消费意识。
(四)垃圾分类是发展循环经济的重要环节和内容。垃圾分类重在预防污染,强调垃圾分类在于提高垃圾再利用价值不符合《循环经济促进法》“第四条发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下,按照减量化优先的原则实施”的规定。如,美国厨余垃圾的处理方式是粉碎后排入下水道进入污水处理厂,并非分类利用,日本很多家庭也是用厨余处理器来处理。我国也不排斥该类措施,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提及“利用新技术、新设备,推广厨余垃圾家庭粉碎处理”;《北京市生活垃圾管理条例》规定,有条件的居住区、家庭可以安装符合标准的厨余垃圾处理装置。
习近平总书记2020年提出垃圾分类引领低碳生活新时尚,指明了垃圾分类发展方向“低碳分类”。不论形式分类、混合焚烧,都不利于有效缓解资源约束趋紧、环境生态压力、财政支付负担。为此,“低碳分类”显得更加迫切,物质决定意识,必须注重市场作用推动垃圾分类,构筑一道“无形”的马其诺防线。
二.构建我国特色的垃圾分类计量制度
居民生活消费排污和企业生产排污系同一性质,均应当承担污染治理费用。居民现有经济责任与垃圾分类污染防治需要并不相适应,包括:定额征收不能反映居民应当承担的环境成本,不能激励约束居民养成绿色消费习惯,也不能运用经济杠杆撬动社会资本发展绿色技术参与环境治理。
目前,国家在加快构建与居民排放垃圾相适应的经济责任制度,包括“污染者付费”、“计量收费”、“差别化收费”。从政策规定来看,我国对生活垃圾计量收费进行了制度创新,制度优势明显,克服了“形式分类”弊端,降低了“正确分类”刚性,缓解了居民分类焦虑,有助于居民配合垃圾分类制度实施。那么,如何进一步建立、完善垃圾分类计量收费制度呢?
(一)垃圾排量差别化收费,不仅计量收费,更要排量差别化收费。一般垃圾计量收费是“多产生、多付费,少产生、少付费”。但是,计量收费对预防污染、减少排放在一定阶段作用明显,随着居民对计量收费适应后,排放垃圾量随之又增加。如,水价和污水处理费计量收费,环境成本也能体现到居民生活成本中,然而,水资源浪费依然严重,节水意识仍然不强,后采用了居民用水阶梯价格制度,节水效果才明显改观。因此,垃圾排量收费需要体现“排量”的差异化。
垃圾计量收费初期可以采取超额累进加价政策,后期采用额度内计量收费和累进加价相结合。我国仍处于发展阶段,居民收入较欧美发达地区差距大,地区发展不平衡,群体收入相差远,必须保障居民垃圾排放基本需求。收费初期,设定垃圾可变基本排量,排放额度内免费,各地可以根据发展差异和当地生态承载能力确定免费额度,定期评估论证调整,这样不仅照顾到当地发展情况,也考虑了所有居民基本承受能力,与国民经济发展阶段相适应;免费额度之外,实行累进加价政策,发挥计量收费的抑制作用。