温宗国
编者按:2019年11月16日,由国家发展改革委、中国银保监会、联合国欧洲经济委员会指导,清华大学主办,清华大学PPP研究中心承办的“第四届中国PPP论坛”在清华大学主楼后厅召开。在论坛会上,清华大学环境学院教授温宗国发表,以“无废城市”建设的关键路径及国家试点展望为主题的演讲。
非常荣幸能在此与大家分享党中央和国务院力推的“无废城市”试点建设工作。我本人是国家“无废城市”建设试点咨询委员会专家成员,所以在“无废城市”试点建设上做了一些决策支撑工作。
所谓“无废城市”,类似于国际上的如欧洲“零废物计划”,日本的“循环型社会”,以及台湾地区的“零废弃”社会等,还有很多其他类似的计划,这些“零废弃”社会的普遍做法是将固体废物减量化、资源化作为转变经济发展模式的重要途径。“无废城市”国家战略的提出,主要是为解决自然资源瓶颈、废物处置对稀缺土地资源的占用以及固废污染等问题。虽说“无废城市”概念在全球还没有达成共识,但是各国总的来讲都将“零废物”作为发展愿景和努力的方向。
我们国家正在进行“无废城市”试点建设工作。党的十九大报告提出“加强固体废弃物和垃圾处置”改革任务,2018年中央深改委将“无废城市”建设试点列入当年工作重点,随后生态环境部制定了试点工作方案,推出了“11+5”个试点建设名单。为了支持和指导这些城市开展试点建设工作,生态环境部印发了《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系(试行)》,“11+5”个试点城市的建设实施方案于今年9月份都已通过国家评审。我本人参加了若干试点建设实施方案的编制,同时也做了一些有关实施方案编制指南、建设指标体系和试点实施方案评审的支持工作。试点建设的核心是实现城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标。到2020年,系统构建一套建设指标体系,构建制度、技术、市场和监管等四个支撑体系,扶植一批固体废物资源化利用骨干企业,和一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式。按照试点建设任务,将重点围绕工业绿色生产、农业绿色生产、绿色生活方式、危险废物安全管控、激发市场主体活力等五项试点任务进行工作部署。
研究团队前期对“11+5”个试点城市做了初步梳理,一是试点主要分布上东部发达地区,但11个地级城市试点包括生态脆弱、经济欠发达地区城市代表的西宁,也有资源枯竭城市、老工业基地转型代表的包头、盘锦、铜陵和徐州,农业生产区、中部城市代表的许昌,还有长江上游和下游的重庆(主城区)、绍兴,科技创新城市代表的深圳,以及滨海与国际旅游城市代表的威海和三亚,5个开展相关试点工作的特例地区包括雄安新区、中新天津生态城、北京经开区以及光泽县、瑞金市等。入选的11个试点城市,是我国大多数地级市中的典型代表。一是试点城市分布于不同的区域和省份,从数百万人口的大城市、超500万的特大城市到过千万人口的超级大城市,城市规模及城市发展水平不均衡。二是基本形成固废处置和管理体系,但与“无废城市”相关的前期工作基础也有差异。以生活垃圾管理为例,像深圳、重庆等人口过千万的超大型城市,前期循环经济产业的发展较快,垃圾分类、餐厨垃圾资源化利用等方面基础较好,已经获得了一些重点项目的支持,徐州、重庆等获得了许多国家循环经济工作的试点。三是试点城市固废管理能力差异明显。“无废城市”的目标是接近零填埋,但是这些试点城市的垃圾处置有的全部通过填埋,例如西宁;也有全部通过焚烧的,例如重庆,当然大多数是填埋和焚烧相结合的。
按照“无废城市”的部署,有五个试点建设的关键路径:构建固废处理处置相关的技术体系,支撑固废管理的市场体系和制度体系,同时加强固废监管的体系。为支撑这四个体系的建设,还需要推动一系列重点建设工程项目。从这五个关键路径中试点城市提出的相关任务清单看,监管体系和工程建设项目,在这些试点城市的重点任务清单里面占的比例是最高的,也是重点发展领域。相反,制度体系和市场体系数量较少。从我们前期的调研结果来看,在这两个领域里手段是很缺乏的,一些运营手段的创新也都不是特别的理想。
这些突出共性问题产生的根源,无外乎是固废的监管能力和统计基础较差,公众、企业、政府部门认识不到位,技术投入不足,体制机制不畅等原因。要突破这些问题,推进“无废城市”试点建设,需要构建并完善制度体系、监管体系、技术体系和市场体系,通过这四大支撑体系的协同发力来推进固废全过程管理体系。进一步对建设工程项目进行细化,可以分工业源、危险废物、生活源、农业源、再生资源等板块来看,总的来讲无论是哪一类废弃物,都是从源头减量、过程资源化利用、末端安全处置。在工业源这块,清洁生产是作为源头减量的重点工作部署,项目数量极多,但主要是作为一种管理手段来推进,实际投资额不大。其他的像各种单一废弃物的处理处置,以及多源废弃物协同处置项目,也是主要部署的工程项目,从建设项目数量上和投资金额上看,占比都是领先。从投资总数来看,投资最多的是生活源是765亿,其次是工业源170亿。
在农业源领域投资的63亿中,单一废弃物的处理处置就有39亿。农业源技术体系的支撑非常薄弱,其管理、制度各方面都存在较大差距,包括项目的经济性等,跟前面生活源、工业源相比都较差。再生资源也有60多亿。剩下的项目则是搭建固废物联网监控平台、信息管理平台、宣传教育基地建设等。