从建设重点工程统计分析图上看,生活源投资金额最高,其次是工业源,再次是危险废物,那么未来投资的重头戏都在哪?基本上可以由此来判断。农业源、再生资源这类的投入比较少。另一方面,看资金来源。对14个试点的近千个项目做梳理,从统计图上看,黄色的是财政资金,灰色是社会资金,是主要投资主体。
生活源的所有工程项目中,从投资热度来看,生活垃圾、建筑垃圾排在前列,其次才是市政污泥。再生资源类的项目基本都上是回收基础设施的建设,其余项目占比都非常小,这与过去我们在这个领域里已经相对成熟有关。农业源中种养循环农业示范、秸秆这两块的投资是非常显著的,其他的如废旧农膜、农药包装物等投资额都非常低。危险废物里面,工业源是占据最大的比重,投资超过120亿,是试点城市建设的重点工程。
这些重点工程的建设特别需要有一些市场、制度等政策上的支撑,例如固废收集体系建设都很困难。那么到底应当采用什么样的市场体系?这在“11+5”的试点城市里有很多尝试:比如说现在刚刚开始的第三方治理服务,也有在这个领域做得比较好的江苏省绿色金融、绿色信贷在固废领域的探索,还有城市尝试固废处理处置的市场化制度,探索财税补贴政策,培育绿色产业、服务业等一系列重要的市场机制,在各试点都有不同的创新,不断完善市场机制,从“供给侧”支撑无废城市。制度方面应当完善顶层设计、构建长效机制,统筹规划。目前有些地方积极推进“无废城市”建设的相关立法,例如生活垃圾分类管理的地方法律等。除了地方性法律法规外,还有部门一些规范性文件、标准规范制定等,是“无废城市”试点里面比较常见的方式。固体废物监管、执法能力建设和风险防范上也有一些相应的监管措施。
总的来讲,从长效的支撑机制角度看,细分下去,数量上多数还是以行政管控为主,以盘锦、徐州、包头、铜陵4个试点城市为例,比较突出采用的是部门规范性文件、专项规划与行动方案、组织管理与考核、以及“无废城市”监管平台等,当然也包括培育绿色产业、服务业发展的一些政策创新。其他的还有类似于环境责任保险制度、第三方治理都还非常薄弱。我们这些“无废城市”的制度和市场体系的支撑总体上是比较薄弱的。
在“无废城市”试点工作中尚存在以下4个关键问题:第一,就是我们看到的无废城市试点建设中,固废管理职能部门交叉及协调管理机制有突出问题。以徐州为例,算下来固废管理涉及环保、环卫、园林、卫健委、水务、商务、农业等十多个部门,有些部门的数据要交叉统计,却连底数都摸不清楚,是目前管理上问题突出的地方。
第二,是固废的追踪溯源和全过程管理,“无废城市”的核心就是需要搞清楚固废全过程的流向。当前,一般工业固废底数不清、去向不明的问题普通存在,快递、农业等包装废弃物、园林农贸垃圾流向不清,固废产生、转运、利用处置全流程管控体系不健全。
第三个关键问题就是,垃圾分类、收集和处理的系统性,垃圾分类是目前大家都很关心、“无废城市”建设的一个很重要的手段。就是垃圾要从源头开始进行大分流、细分类,并与此之后的关键处理处置基础设施要配套。在生活垃圾四分法分类之后,如何对应不同的技术和基础设施来进行后续处置,从试点城市来看目前还存在很大的挑战。比如,说上海大规模开展垃圾分类后,后续厨余垃圾处理设施建设滞后无法及时处理,带来了很多人力、财力浪费的问题。另一方面,源头生活垃圾分类的参与度以及投放准确率对后续处理也是一项很大的挑战。原来是一堆混合垃圾,如果投放的准确率低,很有可能是一堆混合垃圾就变成了四堆混合垃圾,完全没有意义。如果厨余垃圾没有配套设施就没有办法处理,往往在后端又对其进行了二次混合。
最后一个关键问题,就是有关固废处理处置技术选择和空间布局。当前城市固废处理处置(焚烧、填埋、厌氧消化等)工程建设布局分散,土地利用碎片化,各处理设施间的能、水、渣的代谢缺乏有效协同,易形成二次污染,“邻避效应”十分显著。没有进行集中化的处置就会导致二次污染非常显著。每类固体废物均存在多项可选择工艺路线,而每项工艺路线都存在相对优势和固有缺陷。我们主张要对这些工艺技术路线进行系统性评价,不是简单的说将垃圾烧了或者直接填埋就行了。需要考虑不同技术之间的协同共生和规模匹配,引入优化模型选择最优技术路线和处置规模。比如在张家港,固废产生量增加快速、处置设施布局分散;不同来源固废缺乏协同处置,处置效率及能源化水平低,二次残余物的污染风险突出。当前有10余类固废、20多个设施分布在各个城市里面,现在就是要按照刚才说的系统性问题,去走不同技术的协同处置路径。比如说在垃圾分类之后,通过分质分选预处理,可燃组分去焚烧发电或者热解气化,这两个都是可以创造燃气、电和热的,可生物降解组成可以走厌氧产沼气,最后残余成分可以靠填埋兜底。过去传统的单品种固废处理处置技术的潜力较为有限,解决这一问题的关键在于从固废源头分类、分选预处理、清洁能源化和二次污染控制全链条的园区化协同处置。在这样一个理念指导下,团队对张家港、徐州、成都等很多城市做了系统规划设计,推动固废处理处置基地成为城市低碳清洁能源中心,可以实现物质、副产品、水和能量的协同处理处置,并用填埋对城市难处置固废进行兜底。园区化协同处理处置为“无废城市”试点建设的重要支撑点。
我的汇报就到这里,谢谢!
(作者:清华大学环境学院教授、国家工业节能与绿色发展评价中心主任)