【摘要】国内基础设施建设所需的资金,除以政府财政支应外,政府与社会资本合作(PPP)模式是资金供应的重要来源。文章通过搜集外资在国内办理PPP项目的案例报道,探索开展引入外资的可行模式。
一、外资作为PPP投、融资渠道的需求
国务院在2018年10月《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(下称《补短板指导意见》)中指出,我国基础设施补短板的重点领域包括:交通(铁路、公路、水运、航空)、水利、能源、生态环保等。针对公路、水运领域,要加快启动对“一带一路”、京津冀、长江经济带、粤港澳等重大战略起到关键作用的建设项目。在这些建设中,仅以长江经济带公路、水运领域的固定资产投资金额为例,在2018年和2019年1-9月间就分别达到4245.8亿元[[1]]和2784.5亿元[[2]]。除国务院提出的建设外,交通部今年还提出了数字交通发展规划[[3]]。上述这些建设,存在大量的资金需求。
自2015年起,政府通过发行债券筹集资金办理基础设施项目,截至2019年9月末,全国已累计发行了22.6万亿元的地方政府债券,政府年底未偿还债券金额从2018年的18.07万亿元扩大为21.14万亿元[[4]]。政府发债受限于人大每年批准的额度,仅依靠政府债券显然不能长期、持续地支持国内大规模的建设资金需求。所以,交通部在《数字交通发展规划纲要》中指出要探索政府和社会资本合作模式,国务院在《补短板指导意见》中也指出要规范使用PPP模式撬动社会资本特别是民间投资。
对于以PPP作为投、融资渠道,政府已经明确指出要使用外资:2016年发改委提出在能源、交通运输、水利等传统基础设施领域内“鼓励和引导外资企业参与PPP项目”[[5]],今年财政部再次提出“鼓励外资参与PPP”[[6]]。因此,以PPP办理国内基础设施建设,外资是不应缺席的。
二、国内以外资办理PPP项目的案例整理
自上世纪80年代起,外资即已在国内用PPP模式办理基础设施项目,虽然这些案例的外部报道有限,但材料中呈现的已知部分有一定程度的借鉴与参考价值。
(一)成功案例
1.深圳沙角B电厂项目
深圳沙角B电厂据报道是国内首个BOT项目[[7]]。就有限的外部资料看,1984年广东省政府授权深圳经济特区电力开发公司与香港合和电力(中国)有限公司,共同组建项目公司(广东省深圳沙角火力发电厂B厂有限公司)办理项目。项目在融资阶段获得了国际银团提供的欧洲日元贷款和及欧洲贷款(港币)。广东省政府为项目出具了支持函,并与项目公司约定了政府最低购电量,及以固定价格售煤给项目公司的内容。此外,广东省政府还承担了汇率风险,约定以固定汇价将项目公司的收入兑换为日元及港币。在十年的运营期满后,此项目已于1999年10月1日顺利移交给政府。[[8]]
2.广西来宾电厂B厂项目
1995年广西政府向原国家计委申请,利用BOT模式办理来宾电厂B厂,同年项目通过原国家计委审批,并被选为全国首个BOT试点项目[[9]]。随后广西政府分别在《人民日报(海外版)》、《中国日报(英文版)》上发布了项目的资格预审通告,共有31家国际公司(单独或组成联合体)递交了资格预审文件。项目正式招标后,广西政府将法国阿尔斯通和法国国家电力(EDF)联合体(下称法方联合体)作为重点谈判对象,并与法方联合体针对购电协议、项目融资、燃料供应等问题展开了近四个月的谈判,最终确定该法方联合体为投资方。法方联合体获得了法国东方汇理银行、英国巴克莱和汇丰银行为项目提供的贷款。[[10]]广西政府与法方联合体约定,政府每年至少购电35亿千瓦,并以固定价格提供燃煤。此外广西政府承担了汇率风险,即当汇率变动幅度超过5%时允许法方联合体调整基础电价。该电厂已于2015年09月03日移交广西政府。[[11]]