关于《南京市建筑垃圾资源化利用管理办法(征求意见稿)》公开征求意见的公告
根据市政府2019年度立法计划安排,我委组织起草了《南京市建筑垃圾资源化利用管理办法(征求意见稿)》,现就此办法公开征求意见,请将修改意见和建议于8月31日前反馈给我们。
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附件: 8.1【立法说明】南京市建筑垃圾资源化利用管理办法(征求意见稿)
8.1【规章文本】南京市建筑垃圾资源化利用管理办法(征求意见稿)
《南京市建筑垃圾资源化利用管理办法(征求意见稿)》立法说明
现就《南京市建筑垃圾资源化利用管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法(征求意见稿)》)的立法必要性、立法过程、立法内容、立法的主要举措四个方面说明如下:
一、制定《办法》的必要性
建筑垃圾资源化利用,一方面可以变废为宝,另一方面可以节约土地、保护环境,是国家建设生态文明的重大决策部署。党的十九大报告明确提出,要“加强固体废弃物和垃圾处置”,“推进资源全面节约和循环利用”。为此,国家发改委、科技部、工信部、住建部等14个部委办局联合印发了《循环发展引领行动》方案,明确要求到2020年城市建筑垃圾资源化处理率应达到13%。为全面落实中央部署,全国已有九个城市制定了调整建筑垃圾资源化活动的地方性法规,三十九个城市制定了调整建筑垃圾资源化活动的地方政府规章。
目前,南京市的建筑垃圾资源化利用处于社会需求和法律供给严重不匹配的状态。一方面,快速发展的南京产生了大量建筑垃圾。目前我市年建筑垃圾产生量约占年垃圾总量的三成至四成,处理压力巨大;另一方面,建筑垃圾资源化利用立法严重滞后。首先,建筑垃圾资源化利用中央立法缺位,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和建设部《城市建筑垃圾管理规定》就此问题未做规定;其次,建筑垃圾资源化利用省级立法缺少可操作性,《江苏省循环经济促进条例》对此问题仅有几条原则性规定;其三,本市建筑垃圾资源化立法空白,现有的《南京市渣土运输管理办法》不涉及此问题;2019年印发的《关于促进建筑垃圾资源化利用的实施意见》从法律位阶上看仅仅是行政规范性文件,其手段和措施有限,缺少有效的制度激励,难以达到预定的目标。
总体而言,我市建筑垃圾资源化利用立法严重滞后于我市的现实需要,其后果是我市对建筑垃圾的处置大多采取回填掩埋等简单的处理方式,这一方面占据了大量土地资源,同时也对环境也造成了污染。
为了保护南京的生态环境,节约土地资源,发展城市“静脉产业”,目前迫切需要制定一部与《南京市渣土运输管理办法》相互衔接但功能相异的,专项调整我市建筑垃圾资源化利用的地方政府规章,通过先行先试积累经验,待条件成熟后提交制定地方性法规。
二、《办法(征求意见稿)》的起草经过
2018年9月,南京市城市管理局委托江苏省循环经济协会组建了立法工作组,负责《南京市建筑垃圾资源化利用管理办法》起草工作。2019年4月,市政府决定改由南京市城乡建设委员会牵头,在原有的基础上继续进行立法工作。南京市城乡建设委员会委托南京工业大学法学院组建了立法工作组。立法工作组既有高校法学领域的权威专家,也有实务部门专家、一线执法人员,结构合理,专业能力突出。
2019年5月以来,立法工作组进行了广泛实地调研:在深圳,立法工作组在深圳市住建局学习交流,考察了深圳市绿发鹏程有限公司;在北京,立法工作组在北京市住建局学习交流;在上海,立法工作组考察了上海江杨北路装修垃圾处置点。立法工作组还调研、走访了南京市多家施工现场、利废企业,并与南京市各相关部门密切联系,了解南京市建筑垃圾资源化利用过程中面临的管理难题、技术难题,多次就相关问题征求专家学者的意见和建议。在此基础上,立法工作组多次召开会议对有关问题进行专项研究,进而拟定了《办法》(征求意见稿),多次向市、区各部门、相关企业、社会公众征求意见。立法工作组六次召开专题会议对其合法性、合理性进行逐章、逐条、逐字的严格审查,数易其稿,最终拟定了《办法(征求意见稿)》。
在立法过程中,国外的先进的立法经验,为本次立法工作提供了重要借鉴。例如日本《建设循环利用法》、韩国《建筑垃圾再生促进法》、德国《循环经济与废弃物管理法》和《城市固体废弃物管理技术指南》、英国《建筑业可持续发展战略》和《工业废弃物管理计划2008》、美国《资源保护和回收法》与《超级基金法》等。国内兄弟省市出台的一系列法规、规章和规范性文件对本《办法》的起草也大有启发。例如《上海市建筑垃圾处理管理规定》、《天津市建筑垃圾资源化利用管理办法》、《关于加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》、《深圳市建筑垃圾处置和综合利用管理办法》、《青岛市建筑废弃物资源化利用条例》等。
三、《办法(征求意见稿)》的基本内容
《办法(征求意见稿)》共分七章五十七条。第一章是总则,一至八条,主要规定了立法目的、立法原则、适用范围、政府职责等内容;第二章是源头管理,九至十九条,主要规定了资源化利用方案以及拆建垃圾、装修垃圾、工程泥浆、工程渣土的排放、运输、受纳等内容;第三章是综合利用,二十至三十三条,主要规定了就地利用、回收利用、调剂利用、再生利用等资源化利用方法以及再生产品、有偿处理等内容;第四章是设施建设,三十四至三十八条,主要规定了设施规划、项目立项、用地供给、设施条件等内容;第五章是监督管理,三十九至四十九条,主要规定了信息平台、信用管理、建筑垃圾资源化利用企业管理、处置台账等内容;第六章是法律责任,五十至五十五条,主要规定了违法行为者应承担的法律责任;第七章是附则,五十六至五十七条,内容为概念释明和本法的实施时间。
四、《办法(征求意见稿)》的主要举措
2019年5月,南京市人民政府制定了《关于促进建筑垃圾资源化利用的实施意见(试行)》,该文件指出了南京市建筑垃圾资源化利用所面临的诸多重要问题。立法工作组在调研、走访过程中还发现了其他许多现实中的难题。《办法(征求意见稿)》坚持问题导向,开展调查研究,有针对性地进行了立法设计。现将其中核心的五大问题和为解决这五大问题而规定的主要措施说明如下:
(一)建筑垃圾的源头管理的主要措施
建筑垃圾的源头管理问题主要是指如何在源头上减少建筑垃圾的排放量、规范建筑垃圾的排放,降低建筑垃圾资源化利用的难度的问题。目前,由于拆除方法、拆除步骤的不规范产生了大量不必要的拆除垃圾;有关单位在存在大量乱排、混排的行为,不但增加了资源化利用的难度,也对环境造成了严重的污染。
为解决这一问题,《办法(征求意见稿)》主要规定了以下几个重要措施:第一,建筑垃圾资源化利用方案。《办法(征求意见稿)》要求建设工程的建设单位、拆除工程的征收实施单位或建筑物构筑物的所有权人在工程开工前组织编制建筑垃圾资源化利用方案,报送市、区城乡建设行政主管部门备案。要求有关单位严格按照所编制的建筑垃圾资源化利用方案处理其产生的建筑垃圾,并且规定:未备案而擅自施工的单位不得享受建筑垃圾处置费减免政策,督促其落实这一制度。第二,分类排放制度;《办法(征求意见稿)》要求排放建筑垃圾的单位和个人应当严格分类排放建筑垃圾,禁止混排、乱排,并应当采取措施防止建筑垃圾受到污染。第三,联合拆除。针对建筑垃圾排放量最大的拆除工程,《办法(征求意见稿)》要求拆除施工单位必须具备建筑垃圾资源化利用的能力,否则应与具备能力的单位进行联合招投标,实施联合拆除。
(二)装修垃圾资源化利用的主要措施
装修垃圾资源化利用目前存在两大为问题:第一,装修垃圾资源化利用的管理流程不明,如何投放,投放到哪里,谁来监管,如何处置,如何收费,如何防止偷偷混入生活垃圾等一系列问题都是制度空白;第二,装修垃圾排放量小而排放频率高,分布广泛,且资源化利用的价值远低于拆建垃圾,资源化利用难度大、成本高,资源化企业进入这一领域的积极性不高。
为解决这一问题,《办法(征求意见稿)》主要规定了以下两个方面的重要措施:第一,《办法(征求意见稿)》针对装修垃圾作了全流程管理规定,基本形成了分类排放——分类投放——集中中转——资源化利用的新模式。在排放环节,要求单位和个人分类排放装修垃圾,降低资源化利用的难度;在投放环节,要求单位和个人按照要求投放至装修垃圾中转场,并向运营单位支付运输费和处理费;在集中中转环节,要求装修垃圾中转场运营单位委托运输单位将建筑垃圾妥善清运至特许经营企业,并建立装修垃圾处置台账;第二,差别对待,分类规范,《办法(征求意见稿)》对于有一定盈利空间的拆建垃圾资源化利用实施市场化机制,对于不具备盈利空间的装修垃圾资源化利用实施特许经营模式,通过规模效应来降低运营成本,提升资源化企业进入这一领域的积极性。
(三)装修垃圾资源化利用收费的主要措施
装修垃圾资源化利用收费面临的主要问题是行政收费处置机制和市场付费处理机制之间的冲突。行政收费的背景是由政府来负责建筑垃圾的处置问题,其收费是一种行政事业收费,主要由管理费和填埋费两个部分组成;市场付费的背景是由排放者向资源化利用企业付费的方式来解决建筑垃圾的处理问题,其付费是一种市场机制。目前这两种机制并存,有可能造成双重负担问题,即排放者可能既要向有关部门缴纳处置费,又要向资源化利用单位支付处理费。
为协调行政收费制度和市场价格机制之间矛盾,减轻建筑垃圾排放者的经济负担,《办法(征求意见稿)》贯彻了“填埋收费、不填埋不收费”的理念,制定了以下措施:第一,肯定建筑垃圾资源化利用的价格由市场主导;第二,对现有针对行政事业性收费的条件进行了修改,规定了四项内容:一是拆建垃圾进行资源化利用的免收建筑垃圾处置费;二是对工程泥浆进行干化处理的,可以减半收取工程泥浆处置费;三是排放需要填埋的建筑垃圾尾渣的缴纳建筑垃圾处置费;四是鉴于生活垃圾处置费已经统一收取,建筑垃圾资源化利用过程中分离出的生活垃圾应由政府免费处置。
(四)再生产品的推广应用的主要措施
建筑垃圾再生产品是整个建筑垃圾资源化利用的最后一个环节,只有再生产品得到市场的充分认可,建筑垃圾资源化利用企业才有可能实现盈利,进而实现企业的正常运转。目前再生产品推广应用主要面临三大问题:第一,消费者对建筑垃圾再生产品质量不放心;第二,消费者对建筑垃圾再生产品心理上难以接受;第三,建筑垃圾再生产品成本较高,市场竞争力不强。
为解决这三大问题,《办法(征求意见稿)》主要规定了以下三个方面的重要措施:第一,保证质量,不搞差异化标准,要求再生产品质量必须达到同类建材产品的质量,对掺量使用建筑垃圾再生产品必须标明成分,做到信息透明;第二,政府示范,要求政府投资工程建设项目必须优先使用建筑垃圾再生产品;第三,适当扶持,对生产、销售、使用再生产品可以给予财政补贴。
(五)规范建筑垃圾资源化利用市场的主要措施
建筑垃圾资源化利用市场面临的主要问题是简政放权背景下放宽市场准入与资源化利用小作坊扰乱市场之间的冲突。一方面,按照简政放权的精神,建筑垃圾资源化利用作为新兴的静脉产业应不设置行政审批,而应注重事中监管和事后监管;另一方面,无门槛的背景下,建筑垃圾资源化利用小作坊往往会通过违反生产技术标准方式降低处理成本,这不仅扭曲了市场价格,还使得资源利用率降低,尤为重要的是,其建筑垃圾尾渣往往会偷排到生活垃圾甚至是江河湖海中,容易造成环境污染且打击难度大。
为解决上述问题,《办法(征求意见稿)》规定了两个方面的重要措施:第一,以建筑垃圾资源化利用企业目录库制度取代行政审批。目录库实施动态管理,违规企业移除出目录库,整改完成可以新列入。这一制度不仅能够有效监管全市的资源化利用企业,更有助于企业规范自身行为,提高生产技术水平;第二,设置必要的行政处罚,打击资源化利用小作坊的违法行为。
以上说明和《办法(征求意见稿)》,请予以审议
二〇一八年十二月十七日