PPP模式是由一系列合同组成的协议体系,主要包括项目合同、股东协议、保险合同、融资合同、履约合同。其中,项目合同是PPP协议体系的核心和基础合同,其规范了政府与社会资本在不同阶段的权利义务,双方可依据项目合同主张权利、履行义务,合理分配风险。
PPP(Public Private Partnership)是一种新型的政府与社会合作的模式,其通过明确双方的权利义务进而达成一系列合同,规范政府与社会资本在合作过程中各自的行为,满足政府服务公众的职能与社会资本获得利益的目的。
PPP模式并非单个的合同,而是由一系列合同组成的协议体系,主要包括项目合同、股东协议、保险合同、融资合同、履约合同等。其中,项目合同是PPP协议体系的核心和基础合同,其几乎贯穿了项目全过程,规范了政府与社会资本在不同阶段的权利义务,双方应依据项目合同主张权利、履行义务,合理分配风险。在PPP项目合同中,政府与社会资本的权利义务往往是相互的,PPP项目需要双方互相配合才能顺利实施。了解和把握政府与社会资本方合同关系的特点,能够使合作减少争端,实现社会公共利益与自身利益的双赢。
项目准备阶段
项目准备阶段是整个PPP项目合同的起始阶段。为保证项目能够顺利地建设运营,双方都应为此积极准备,而在此阶段,政府应履行更多义务,利用其行政优势地位,为项目公司获得融资、取得土地使用权、完成项目审批手续发挥积极作用。由于此种义务的履行关系到项目后续建设运营的可能性,有必要将其以法律形式规定下来。
(一)信息获取方面
能否达成合同取决于合同双方的意愿,因此,合同的形成更多体现的是互相选择的过程。政府与社会资本方都有权利选择合适的合作方,相较于社会资本方,政府在信息资源获取方面有着更为显著的优势——政府可以通过信息录入与公开、退库情形与处理、建立“黑名单”制度等更全面、及时地了解项目公司的资信状况,从而选择符合条件和最优的合作对象。
同样,社会资本方也享有获取信息和筛选项目的权利。为保证项目公司能够充分行使此项权利,政府应将进行公开招标的项目信息及时向社会公布,保证充分的竞争,提高透明度,使项目公司快速、全面地了解招标信息。社会资本方进行项目的筛选,不仅要在公司内部进行项目的可行性分析,对政府的资信状况同样需要进行了解判断。地方政府应建立政府信用记录,对失信政府进行公告。社会资本方在决定合作前应充分了解地方政府的财政预算,项目公司签订项目合同、进行PPP项目建设的根本目的在于获得利益,而地方政府的财政预算是否充足关乎到社会资本方最终能否实际获得相应的利益,了解政府的资信状况和预算情况,可以帮助社会资本方权衡是否进行合作。
(二)融资方面
对社会资本方成立的项目公司而言,完成项目融资是确保合同形成的关键步骤,也是项目合同的前提条件。实践中,通常由项目公司通过与贷款方签订融资合同来完成融资部分,因此,融资合同也是PPP协议体系的重要组成部分。
然而,当前我国PPP项目融资渠道较为单一,大多数项目公司的融资方式依然是传统的银行贷款方式,由于PPP项目周期长、风险高、短期投资回报率低,金融机构往往对此项目并不热衷,即使银行发放贷款,其对利率、还贷期限的要求比较高,项目公司进行融资并非易事。尤其是对于中小企业而言,中小企业的资金力量薄弱,贷款缺乏有力的担保,相比于大型国有企业融资存在较大困难,这使得不少中小企业面对PPP项目望而却步。企业以社会大环境为生存背景,无法脱离社会而独立运行,因此,政府的政策和相关法律规定的出台对企业发展至关重要。政府应发挥服务型功能,帮助企业走出困境,扩大企业的融资渠道,优化银行功能,出台相关政策保障企业的融资便利,为项目公司创造良好的融资环境。