此处,还有一个概念需要明晰:即“运营”与“使用者付费”的关系。很多人误解,使用者付费才是运营,这样理解的话,那养护公路就不是运营吗?这不是与156号文明显违背嘛。因此,如果一个项目有使用者付费,那么一定有运营;如果没有使用者付费,也不代表没有运营。
关于“5%”是怎么得来的呢?为什么不是10%呢?汪老师将其认定为宽松认定标准,肯定是运营内容不要求占比太多。此外,这也与汪老师实际核查各地入库PPP项目情况的大数据总结有关,不足5%的项目有但是不多,不至于达到大面积击倒PPP项目的程度。从改革的稳和缓的角度看,5%是汪老师根据实际情况确定的一个初步标准。
(2)运营服务费低于5%的提前锁定政府支出责任
防止PPP异化为拉长版BT是我国长期的政策取向。财政部财办金〔2017〕92号文解读指出:“防止政府对项目各项支出承担无条件的支付义务,使PPP异化为拉长版BT”。《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)规定:“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”。
所谓禁止BT,我们要理解其中的深层次原因有二:一是政府支出可以,但是不能固化支出,不合理地增加政府债务;二是政府支出可以,但是不能不合理地承担风险,竣工验收就走人的社会资本把项目未来风险都让政府承担,再结合政府岗位定期调动的政治制度,极有可能引发历史遗留问题。
那么关键问题就是“运营服务费低于5%”与“BT”是否有相当程度的关联性?我们分别来看即可。
第一,为了不固化政府支出,就需要进行绩效考核。按照92号文最低程度的规定,建设部分30%纳入绩效考核,经营部分当然是100%绩效考核,那么一个运营服务费为5%的项目,绩效考核结果的范围是最高100%,最低95%*(1-30%)=66.5%,所以该项目的付费区间是66.5%-100%,这么看上去似乎没有什么太大问题,但汪老师是这样解释的:
社会资本方只要多出20%运营成本,即相当于以30%建设成本的3%作为代价,一般就可以保证运营绩效得满分,从而保证足额得到30%建设成本。
关于30%究竟该怎么理解,市场上众说纷纭。上述列举的第一种观点是30%建设成本的绩效考核,是专门考核建设属性的绩效,比如虽然竣工验收合格,但是没有达到规定使用年限,或者随着使用过程而产生瑕疵啦,或者直接把维修维护划入该部分绩效考核;第二种观点是30%建设成本能否得到,取决于运营绩效考核打分情况,运营绩效满分,那么30%建设成本就一定可以拿到。当然还有其他观点,比如说运营和建设占比为3:7的观点,相对而言理由就不太充分了。