以可持续发展为导向的PPP模式的理论与实践

　　 3.过程视角

　　 PPP模式为可持续发展解决了融资需求，提供了制度优势。但是，目前我国PPP模式的实施现状仍然处于1.0和2.0阶段，从而出现了很多问题。PPP模式3.0针对这些问题相应地提出了对策。

　　 当代人所做的投资是否物有所值（ValueforMoney，VFM）？VFM是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。[12]在不同的发展时期，PPP模式物有所值的内涵不同。PPP1.0版本下，由于政府是以引进社会资本为目的，因此强调资本的可获得性而非物有所值。在PPP2.0版本下，物有所值主要强调经济效率。PPP模式的效率优势只存在于某一些基础设施行业，并非所有的行业都适用，因此滥用PPP模式并不能实现物有所值。在PPP3.0版本下，物有所值主要强调经济、社会、环境的协调发展。例如英国PFI模式下基于经济（economy）、效率（efficiency）和效能（effectiveness）（即“3E”）提出的物有所值评估体系，在一定程度上体现了可持续发展的理念。目前我国财政部发布的《物有所值评估指引》主要强调经济效率，因此属于PPP2.0版本下的物有所值评估体系，但由于我国当前的PPP实践仍然处于1.0版本，该指引并未得到有效实施。

　　 当代人的透支额度是否超出了后代人的承受能力？基础设施项目最大的特点除了高额的建设性投资之外，后期的运营维护费用也随着时间推移逐年增加，并且数额巨大（通常20～30年的运营维护成本要高于初期建设成本）。短时间内上马巨量项目，并且大量透支未来地方政府的财政能力，将会使这些项目的运营维护面临巨大的困难。特别是当社会资本面临困境而需要财政支持或者政府回购时，财政资金的短缺将导致未来政府的解决途径非常之少。例如，拉丁美洲的PPP浪潮之后，因为地方政府财政能力有限，大量的PPP项目被迫破产。因此，PPP模式促进可持续发展，需要严格控制政府在PPP项目中的支出义务。这一部分应该在PPP项目财政可承受能力评估中得到落实。

　　 当代人所做的投资决策是否代表后代人的利益？当代人作为后代人的代理人，极易存在道德风险。如果大量透支未来，仅仅是为了满足当下地方政府的政绩需求或者短期的经济增长，将会给后代人留下沉重的负担。因此，PPP模式下需要对实施的项目进行可持续性评估，包括对经济、社会、环境的长远影响进行评估。从其他国家PPP模式制度建设的经验来看，很多都将可持续性评估当成项目可行性研究的一部分，[11]但是我国目前依然没有这一项制度。虽然在传统基础设施项目的可行性研究中有环境与社会评价的内容，但主要是从传统模式的视角在技术层面进行评估。由于PPP模式下治理机制发生了很大的变化，引入私营部门又会对项目的可持续性产生非常大的影响，[3]因此需要有单独的评估体系。