株洲市垃圾处理的“全流程”和“精细化”管理

　　二、主要经验：精细化管理“四部曲”

　　株洲城市垃圾处理“全流程”管理的成效主要有赖于精细化管理的“四部曲”。

　　1.厘清思路，做好精细化管理的顶层设计。株洲市对国家、湖南省相关规划和专项行动进行深入解读，在垃圾清运体系基本完善的前提下，进一步提升服务质量，大力推进垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾资源化利用、建筑垃圾综合利用、配套固废填埋场建设，积极筹备固废综合处理利用和垃圾分类工作，以衔接生活垃圾分类收运体系和固废综合利用体系，实现生活垃圾循环产业化。

　　2.创新制度，建立精细化管理制度体系。建立了“市-区-街道”三级管理体系：市城管局负责指导、监督、考评、协调垃圾清运管理；各区环卫部门负责管理垃圾清运作业和收运设施的运行维护管理等；街道办事处主要负责辖区内背街小巷和支路的清扫保洁工作监管。在2012年成立城管局二级机构株洲市垃圾处置监督管理处，负责生活垃圾焚烧发电厂等终端处理项目的前期工作、建设、运营等日常监管协调工作。这些为实现垃圾处理“建管分离、监管分开、块块为主、条条监督”提供了制度基础。

　　3.引入市场，形成政企协同的模式。目前，株洲市各区道路基本上实现政府购买服务。其中，清扫作业绝大部分采用市场化运作，道路清扫率在2013年已达到100%；垃圾收运工作已部分实现市场化运营，正在推进全面市场化。终端处理方面，株洲已签约的垃圾焚烧发电和餐厨垃圾资源化利用等项目均采用PPP或BOT模式建设。其中，株洲市焚烧发电厂项目2014年建成，至今已稳定运营两年多。市场化模式使政府从 “执行者”转变为“监管者”，减轻财政压力，提升公共服务供给质量和效率。

　　4.社会参与，力求多方共赢的效果。近年来，垃圾处理项目邻避效应日益突出，多地垃圾处理设施无法落地。株洲垃圾焚烧发电项目充分做好协调工作，考虑村民的合理要求，并组织村民到外地参观、公开环保标准、帮助修建便道及道路硬化、设置合理的环保防护距离、欢迎居民代表监督、建设教育基地等，提高了全社会参与城市管理的热情，形成全民支持和参与的局面。

　　三、存在问题：统筹、规划、融资、维稳方面求突破

　　目前株洲在垃圾处理方面仍然存在四大问题，这些问题在其他市州也同样存在，需要引起重视。

　　1.统筹不足，多头条块格局急需打破。目前固废管理分属不同部门，现有体制下难以形成统一有序的高效管理体系，已建项目布局分散，不利于形成循环利用的规模效应。例如，株洲市下辖各县（市）生活垃圾主要采用的是“村收、镇运、县填埋” 模式，每个县（市）都建设有一座标准垃圾填埋场，只负责本区域垃圾，而各县（市）生活垃圾产生量约300-500吨/天，达不到单独建设焚烧发电厂的规模，就需要建立跨县（市）统筹协调机制。

　　2.规划不够，设计的精细化程度和前瞻性待提高。株洲市垃圾焚烧发电厂根据2012年的990吨/天的垃圾清运量设计，一期规模1000吨/天，二期预留500吨/天。一期2014年刚建成，2015年发电厂实际处理量就达到约1100吨/天。预测到2020年，株洲市垃圾产生量将达1550吨/天，2030年将达3000吨/天。项目规模设计仅考虑筹备期的需要，未考虑中远期处理要求，导致项目设计滞后发展需求。

　　3.融资较难，需要引入和完善新的建设模式。生活垃圾无害化处理项目投资普遍在6000万元以上，但各项目融资渠道较为单一，主要依靠农开行贷款，放款进度实行报帐式，且贷款额度只能为投资总额度的80%，另外20%需业主自行筹集。目前虽然引入了BOT，PPP等模式，但在具体操作过程中，存在项目落地难、不规范等问题。

　　4.维稳隐患，易引发群体性事件。场址所在地居民担心生活垃圾场建成后会影响生活环境，往往反应强烈，处理稍有不慎将可能引发群体性事件。同时，按照建设部规定，对座落在垃圾处理场周边500米以内的居民进行搬迁，涉及搬迁补偿费用、征地、青苗及林木补偿、村民改水等费用，资金缺口较大，补偿不到位也易埋下隐患。