广州市垃圾分类处理制度的实践效果、问题与对策

摘要：广州市垃圾分类处理制度在解决现代城市生产、生活垃圾问题上发挥了重要重要，但亦存在不少问题。我们认为，在垃圾分类处理制度推行过程中，政府应当由主导角色转化为引导角色，在此基础上完善相应的法律法规，推行垃圾分类处理市场化，鼓励社会企业及社会团体积极参与其中，是未来垃圾分类制度顺利推行的关键。

关键词：垃圾分类处理制度 政府角色 市场化

基金项目：本文为2011年度广东金融学院大学生创新实践项目阶段成果（CX201126）。

　　在当代，垃圾围城问题已经成为了限制城市发展的重要问题。中国668座城市年总量高达1.6亿多吨，占世界总量的四分之一以上，并且以每年8%一10%的速度增长。广州李坑垃圾焚烧厂于2006年底通过国家环境保护总局的竣工环保验收；而2008年广州市生活垃圾至2012年年底生活垃圾日产量已经超过14000吨，其中九成靠兴丰填埋场填埋，增幅过快导致兴丰填埋场使用寿命提早8年结束。因此，垃圾处理方法手段的创新成了处理城市生活垃圾最重要的一环。

　　2011年1月14日，《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》（下称《规定》）经广州市政府第13届130次常务会议讨论通过，并于该年4月1日起开始施行，作为国内第一部城市生活垃圾分类管理方面的政府规章，它的实施标志着广州市城市生活垃圾分类工作进入一个规范化、法制化的新阶段。

　　一、《规定》之推行与实践效果

　　广州市政府的《规定》是规范生活垃圾分类的首开之章，对于管理广州市的城市生活垃圾分类、打造幸福广州、树立环境保护型城市有重要意义，得到了许多专家与市民的支持。为了有效实施该《规定》，天河区公开招聘垃圾分类专员；荔湾区招募30名志愿者义务讲解垃圾分类工作；分类试点街道由最开始的16条增至50条；启动“工作范本”等等，还有宣传横幅，试点社区内的分类垃圾桶。但因垃圾分类过于专业化、技术化还是制约着公众积极参与垃圾的分类。这很大程度上与以往政府对垃圾分类的宣传，教育不到位有关。虽然《规定》第九条，第十条在垃圾分类知识的普及、宣传方面作了比较具体的规定，但是将垃圾归结为可回收垃圾、厨余垃圾、有害垃圾及其他垃圾，并不能让公众很清晰的掌握垃圾分类的方法。中国人民大学郝明月教授采用典型相关分析和逐步回归的方法，研究了北京市居民在垃圾分类中的环境意识和环境行为的相关性，证明了对垃圾分类标准的了解程度和垃圾分类必要性体越高，城市居民在垃圾分类过程中的表现越好。在德国，垃圾分类非常细，分为纸、玻璃（分为棕色、绿色、白色）、有机垃圾（残余果蔬、花包装材料、建筑垃圾、大件垃圾（大件家具等）、废旧电器、危险废物等。在丹麦，公众参与是垃圾分类的主要手段，认为垃圾分类首先要从社区居民园垃圾做起，不能使垃圾分类变成居民生活的负担，

　　因此，培养城市居民的垃圾分类意识是垃圾分类是从源头上进行垃圾减量化的重要方法。而《规定》的第二十五条推出了硬性处罚规定：不按规定投放城市生活垃圾的，责令整改，拒不改正的，对个人处以每次50元的罚款，对单位处以每立方米500元的罚款。虽说处罚只是手段，主要的目的是为了让市民产生对垃圾进行分类的意识，但《规定》颁布至今，城市管理综合执法机关未开过一张罚单，是理解成人们由始至终的分类工作一直完成的非常到位没有大的问题存在不需要开罚单，还是在监督处罚这方面，城市管理综合执法机关以及街道等工作不到位没有及时处罚乱投放的行为，或者没有办法实际解决这些行为而放任自流。广州市人大代表朱永平认为，由城市管理综合执法机关开罚单、行政复议、法院申请强制执行，过程复杂繁琐，几乎没有可操作性。繁琐的处罚过程不仅需要花费大量的成本，耗费工作人员精力，过程缓慢没有效率。不能及时处理发现的问题可能会导致不良后果。明确法律责任是现实需要，简化开缴罚单的程序但又给人以惊醒作用也是需要完善的。政府颁布了《规定》，除了源头分类需要特别指导，在教育的同时约束行为，也是政府应该要关注的，这一系列问题都可以回归到监督权上，监督人们做好源头分类，也监督违规投放而要承担的法律后果，否则就可能因为政府部门的职能不到位、缺位而产生一些问题。

　　《规定》实施半年后，政府部门检查实际效果，垃圾分类后垃圾减量明显低于原计划。广州市统计局进行调查，仅4.4%的市民任务垃圾分类的工作成效很大，显示了垃圾分类的工作认可度很低。本文作者与其团队在《规定》颁布一年后也进行过实地调查与网上问卷调查，结果显示与半年前大致相同，虽然市民们的观念有了很大的转变，但是这种纯粹的硬宣传并没有让市民学会如何分类垃圾，宣传无法变成教育也不是教育，导致了工作效果仍停留在原来的水平。2013年年初，广州市固废办向各区县级下发《社区生活垃圾分类验收评价办法》，启动了工作社区生活垃圾分类的验收工作。但是由于验收工作是主动申请的，即由各街道办向区、县级市城管委部门提出，区、县级市城管委部门初检后，再有市固废办组织明检、暗检。市城管委有关负责人在接受南方都市报记者采访的时候透露，“目前还没有接到任何一宗验收申请，也没有定具体的验收目标。但是这项工作时今年工作垃圾分类的重点工作。”