文一波：环保PPP模式的“九宗罪”

　　导读 中国生态文明论坛福州年会隆重开幕。桑德集团董事长兼总裁文一波应邀在“创新机制•绿色金融论坛”环节做主题演讲。就当下环境领域炙手可热的PPP话题，文一波指出，未来三年，中国或将成为全球最大的PPP市场，但当下PPP项目签约仅30%左右，签约项目实际进行投资的仅约50%，进展远低于预期。

　　12月19日，中国生态文明论坛福州年会隆重开幕，这也是中国生态文明论坛举办的第五届。本次年会由中国生态文明研究与促进会主办，福州市人民政府和福建省环境保护厅承办，来自全国部分省市地方党委政府、环保、发改、住建、林业等相关部门、高校和科研院所、大陆和台湾相关社团组织及企业的领导、专家和代表超过千人参会。

　　本次年会深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以习近平总书记关于生态文明建设系列重要讲话精神为指导，以“全面建设生态文明——新常态、新理念、新起点”为主题，围绕新常态下全面推进生态文明建设，集思广益，建言献策。

　　在“创新机制•绿色金融论坛”环节，桑德集团董事长兼总裁文一波应邀做主题演讲，并就当下环境领域炙手可热的PPP话题与与会嘉宾展开分享。他认为，未来三年，中国或将成为全球最大的PPP市场，但当下PPP项目签约仅30%左右，签约项目实际进行投资的仅约50%，进展远低于预期，PPP落地难问题严峻。

　　环保PPP驶上“快车道

　　2015，号称为PPP元年，各地推出项目近2000项、总投资超3万亿元。“这个力度对环保产业来说着实是不小的。”文一波认为，未来三年，中国有望成为全球最大的PPP市场。

　　具体说来，表现为以下几个方面：

　　一是环保PPP项目多，比例大，增速快。今年5月25日，发改委发布权威PPP项目库，环保PPP项目总计达到370个，占比达35%，环保PPP项目增速超100%。

　　二是投资额相对较小。根据项目库数据显示，PPP项目平均投资额18.9亿元，其中环保项目平均投资额仅4.6亿元，远低于平均值。

　　三是水务项目数量较多。从PPP项目构成来看，包括供水、再生水、污水处理等在内的水务项目数量明显高于固废、土壤、大气等项目。

　　四是涉细分领域较广。包括水务项目、垃圾处理、建筑垃圾处置及资源化利用、流域治理、生态公园建设、黑臭水体、综合治理项目、海绵城市等。

　　五是以BOT模式居多。PPP模式是公私合营模式的泛指，其中BOT模式是市场主流，其他模式包括TOT、BOO、BTO、ROT 、BOOT等。

　　六是较其他领域更被社会资本看好。随着国家将环境保护定义为战略新兴产业，环保产业越发受到资本市场的青睐，环保产业市值一路高涨。

　　环保PPP模式的“九宗罪”

　　尽管PPP为环保产业良性发展模式探索出一条有利路径，越来越多的政府单位、企业从中受益，但在文一波看来，环保PPP模式目前仍处于培育阶段，从执行和落地效果来看，仍存在诸多问题：

　　首先是政出多门，中央和地方政府政策不匹配。去年以来，发改委、财政部分别发布过与PPP有关的政策或条文，在适用范围、项目论证、具体操作方式等方面存在很多不同点。这些“不同点”让地方政府、社会资本左右为难。另外，地方政府出台的政策与中央政府不匹配，对中央政策的执行存在偏差，象征性执行、选择性执行、替换性执行现象普遍。

　　二是PPP被当成政府融资、转嫁风险工具。在一些PPP项目中，地方政府的主要动机是融资和转嫁债务风险。因此，一些金融机构、投资机构与地方政府成立PPP产业基金，实为“名股实债”的债性融资工具。这样的后果是项目收益低、支付保障能力差，风险往往由企业承担。

　　三是地方政府契约精神缺失。政府不守信用是过往PPP项目运作过程中最难防控的风险，违约、欠款、价格问题等常常造成社会资本的信心不足。如鹏鹞环保集团西宁第一、三污水厂项目污水处理费被拖欠一事造成的影响已违背PPP项目的初衷。

　　四是政府和社会资本法律定位不平等。PPP各主体之间法律地位应是平等的，但在现有的法律、政策中却未得以体现。一旦出现纠纷，企业合法权益将无法得到保护，亦无法对政府追责。《行政诉讼法》将特许经营协议划入行政协议范围，即民与官的协议。这意味着行政协议双方是不平等的关系，与PPP模式所要求的平等主体之间关系存在本质矛盾。

　　五是不合理低价中标频发。PPP模式并未能杜绝市场不公平竞争。相反，环保PPP项目运作和实施过程中，恶性竞争日趋严重，低价中标事件频频发生。诸如安徽蚌埠垃圾焚烧发电项目、安庆厂网一体化PPP项目等中标价格屡刷行业新低引发热议。