《黄生借书说》中作者感慨道:“七略四库,天子之书,然天子读书者有几?汗牛塞屋,富贵家之书,然富贵人读书者有几?”家里藏书虽多,但书本只用来装饰门面,没有真正读过,那是对学习资源的极大浪费。同样道理,人大、政府出台的政策法规文件再多,没有把这些政策法规文件梳理好、执行好,那是对立法资源的极大浪费。
我们知道,在生活垃圾分类处理方面,国家层面有《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》、《城市生活垃圾管理办法》,省的层面有《广东省城市生活垃圾管理条例》,到了广州地方层面,不仅有《广州市市容环境卫生管理规定》,还专门出台了全国第一部城市生活垃圾分类管理的政府规章——《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》,并借着贯彻《垃圾分类管理暂行规定》的势头,广州掀起了轰轰烈烈的全民垃圾分类行动。该《分类管理暂行规定》实施至今已有三个年头,在这场全民垃圾分类行动中我们遇到什么问题,收获什么经验,执行分类管理的政策法规依据够不够,还有什么需要修改完善,也应该适时的总结,对现有制度进行“废、改、立”的完善,为下一步工作找对路子、迈好步子提供正确的行动纲领。
在这一点上,敢以“垃圾市长”自谑的陈建华市长有着比常人更为深刻的见解。今年5月8日,陈建华市长在市城管委调研工作时,要求于7月10日前对我市垃圾分类处理工作涉及到的各项法规政策进行全面梳理,并针对薄弱环节做好有关建章立制工作,力争通过5—10年的努力,建立起广州市特色的垃圾分类处理工作体系。陈建华市长思路高屋建瓴,清楚的认识要通过梳理工作使我们的制度建设更加系统性、针对性、先进性和实用性,避免立法出现多而不精、立而不用现象。
为落实陈建华市长指示,市城管委从梳理广州市现行生活垃圾分类处理法规政策入手,并通过两方面比较来筛选完善现有制度体系的需求。一方面,通过与上位法进行纵向比较,查找我市现行法规政策对上位法规定落实不到位、细化不足的地方;另一方面,通过与外地城市及海外地区的生活垃圾法规政策进行横向比较,提出我市需要吸收借鉴的做法和经验。期间共收集整理了国家、省的法规政策文件84个、技术规范22个,收集整理了北京、上海等外地城市以及台湾、新加坡、日本等海外地区的相关立法资料37个。
通过梳理,我们查处目前广州生活垃圾分类处理制度体系主要存在四个问题:首先,专门针对生活垃圾分类处理的内容较少,仅有我市在2011年出台《分类管理暂行规定》;其次,个别管理制度已实施较长时间,内容滞后于当前形势需求,如2002年出台《关于收取城市生活垃圾处理费的通告》实施至今已12年,垃圾处理费一直未调整,不能体现“多排多付费、少排少付费”原则;再次,片面的强调了生活垃圾的收运和终端处置,对于源头减量环节重视不足,特别是限塑、限一次性消费品使用和禁止过度包装执行力度不够;最后,无论从上位法到地方立法,都局限于对城市生活垃圾的处理,忽视了农村生活垃圾,不能适应城市化进程的快速发展。
认识到问题,才能想办法解决问题。针对上述问题,市城管委会市法制办起草并经市政府同意印发了《关于完善我市生活垃圾分类处理制度体系的工作方案》,从六个方面内容来完善我市的生活垃圾分类管理制度体系:一是推动生活垃圾源头减量,如《广州市鼓励减少使用一次性用品的意见》、《广州市落实限制生产销售使用塑料购物袋工作方案》、《广州市再生资源社区回收网点建设标准(试行)》;二是明确分类投放收运的行为准则和设施标准,如《广州市生活垃圾分类设施配置及作业指导规范》、《广州市生活垃圾分类运输作业规范》《广州市生活垃圾运输车辆技术规范》;三是确定生活垃圾收费计价标准,如《广州市城市生活垃圾计量收费管理办法》、《广州市生活垃圾处理行业计价规范》;四是规范生活垃圾终处理设施建设运营的规定,如《广州市循环经济建设产业园区建设管理办法》、《广州市生活垃圾处理设施运营监管暂行办法》;五是加强对特殊垃圾处理的专门规定,如《广州市餐饮垃圾和废弃食用油脂管理办法》、《广州市居民住宅装饰装修废弃物管理办法》、《广州市粪便清运管理规定》和《广州市死禽畜及其废弃产品处置管理规定》。六是修改相关管理规定的适用范围,由市区范围向农村范围延伸。